Administración Pública (tercera y última parte)

La administración pública también se ha estudiado bajo el enfoque normativista o prescriptivo, que no es opuesto al enfoque sociológico; antes bien, ambos son mutuamente complementarios. Ahora bien, es cierto que dada la extendida concepción occidental del derecho moderno y el contemporáneo, a la par del intenso desarrollo de los derechos fundamentales de las personas (conocidos como derechos humanos), es indudable que la orientación normativista tiene un impacto más acusado en la administración pública, porque en la cultura occidental vivimos una fase concebida como Estado de Derecho, es decir, el Estado pensado como organización jurídica de la sociedad. ¿Por qué? Por situaciones delimitadas en el largo tiempo. En efecto, sociológica, histórica y jurídicamente el paso violento y revolucionario que va del absolutismo (gobernantes y estructuras burocráticas con poder concentrado y discrecional) al republicanismo (gobernantes y burocracias con poderes divididos y acotados) está icónicamente representado por las revoluciones y constituciones americana (1776-1787) y francesa (1789-1795), que ejemplifican la ruptura del modelo absolutista regido por formas jurídicas premodernas carentes de un principio que la modernidad instituyó en el republicanismo original: el principio de legalidad.

Gobernantes por elección y funcionarios por designación (el doble sistema de las administraciones públicas modernas), vigentes hasta el día de hoy, fueron restringidos a intervenir en la “cosa pública” únicamente en el campo de la acción gubernamental que realiza funciones de dirección, control, vigilancia y aplicación, es decir, sólo en la órbita ejecutiva del dictado de actos y procedimientos administrativos de cumplimiento de la norma, negándoseles expresamente funciones legislativas o judiciales. Y ¿dónde se hizo o se instituyó esta diferenciación de funciones? Pues en la ley. ¿En cuál ley? Pues en el producto histórico jurídico más representativo de ella: en la Constitución. De entonces a la fecha el paradigma ha sido exactamente el mismo, en los últimos 230 años, aunque no sin altibajos y situaciones de retroceso-avance que se pueden destacar con toda crudeza en los fundamentos ideológicos de las dos guerras mundiales y los totalitarismos del siglo XX. El triunfo del modelo democrático liberal reforzó la antigua división de poderes o funciones, pasando por su idea de separación hasta llegar a la actual noción de colaboración entre los órganos del Estado. ¿Y que quiso o quiere decir el principio de legalidad? Pues ni más ni menos que la autoridad ejecutiva o administradora sólo puede hacer lo que la ley le autoriza y que, como apuntó don Felipe Tena Ramírez, en su “Derecho Constitucional Mexicano”, en el Estado de Derecho resulta superfluo enlistar lo que la autoridad NO puede hacer, pues basta simplemente con no dárselo en la ley superior para entender que le está negado todo lo que no le está autorizado. Y este es el enfoque que se aplica rigurosamente a las actuales administraciones públicas, acotando y separando la función administrativa, de aquellas otras de naturaleza legislativa o judicial. Tanto Montesquieu como Lord Acton fueron los autores o promotores de la idea política de que: si el poder corrompe, mucho poder corrompe mucho; por tanto, había que dividir o distribuir el poder, generándose el extendido paradigma  de la legalidad como el quid de la administración pública. Y así es en nuestro tiempo.

Administración Pública (segunda parte)

La administración pública se ha generalizado, como realidad y como concepto, sin distingo de orientaciones o ideologías, aunque, por supuesto, su entramado adquiera particularidades en cada caso nacional o subnacional, y aún cabría hablar del plano internacional donde organizaciones como la ONU, OEA, UNESCO, OMS, UE y demás entes similares constituyen también un ejemplo de administración pública formada por la voluntad, tratado o convenio de un amplio número de gobiernos nacionales. 

Posiblemente uno de los acercamientos históricamente más sólidos, de notable anticipación y vigencia, es el de Max Weber que, desde la Sociología, caracterizó como estructuras de poder a las burocracias con/en las que, en una sociedad determinada, se racionaliza el ejercicio del poder. La racionalización del poder y la burocratización de la acción de gobierno serían el resultado de la consolidación del Estado moderno o burgués, que se funda en principios filosóficos e ideológicos de libertad, igualdad, propiedad, libre empresa, seguridad y equidad, entre los más sonados y discutidos.

Surge así el sentido de pensar la administración pública como un fenómeno que se desarrolla en el nivel de la superestructura de las formaciones sociales, asentada en una estructura de base capitalista. Empero, esta exclusividad deja de ser tal al constatar su existencia histórica y actual prácticamente en todo modo de organización política extensa, desde las sociedades más conservadoras o elitistas, pasando por las de corte liberal, hasta las de régimen socialista o comunista. 

Weber, en efecto, pensó a la burocracia -hoy administración pública, latu sensu- como ejercicio racional y dinámico del poder, es decir, como gobierno en acción. Si el Estado es la organización política de la sociedad, “pactada” en una “constitución”, el ejercicio de la masa de atribuciones públicas (capacidades) por diferentes órganos -especializados y diferenciados- sólo puede apreciarse en la realidad cuando las acciona o actúa o despliega en su interrelación con las asociaciones, grupos de interés o de presión, y personas -todos también con capacidades (derechos) propias- con quienes se vincula en acuerdo o en conflicto, o en situaciones intercambiantes de acuerdo-conflicto. 

Por ello, la acción racional (políticas públicas) y la especialización (eficacia y eficiencia) de funciones se vuelven una necesidad para toda administración pública, que las clases y grupos sociales le exigen cumplir (el servicio público). Así, entre los entes de la administración pública se distribuyen ciertos montos de (a) autoridad y fuerza legítima para actuar en el espacio público, (b) cumplimiento de deberes y obligaciones de beneficio público y (c) actividad permanente, regular y continua. La observación empírica de estas características o su transformación han hecho del enfoque sociológico weberiano uno de los esquemas más fecundos para el estudio de la administración pública, como un “tipo real” del cual se puede inferir comprensivamente un “tipo ideal” aplicable con ánimo de objetividad… Pero, ya lo habíamos dicho antes, existen otros enfoques. Seguiremos.