Los Servidores Públicos y el Sistema Nacional de Responsabilidades Administrativas (III y último)

La Constitución Federal establece, en su Título Cuarto, un régimen de responsabilidades, faltas administrativas graves o hechos de corrupción -con la vinculación posible de particulares- así como la responsabilidad patrimonial del Estado; Título que se ha venido construyendo, realmente, desde el año de 1983 y, mediante un gradualismo reformador, ha incorporado y ampliado las hipótesis y consecuencias susceptibles de actualización y valoración, tanto en sede administrativa como judicial; a la par de diferenciar y secuenciar el control interno y el externo e instituir el llamado sistema nacional anticorrupción. Lo antes expresado refiere a consideraciones sobre el statu quo de la realidad de conceptos jurídicos incorporados en nuestras leyes, de desarrollo doctrinal previo u originario, aunque por sí mismo ello no suponga la adopción de un modelo sistémico; y aun reconociendo la instauración sustantiva de un sistema anticorrupción que vincula un complejo de normas, autoridades y órdenes de gobierno, como acción sucedánea y de conjunto, lo cierto es que el uso nominativo de la palabra “sistema” evidencia la necesidad de un carácter programático en la adopción de una acción regulatoria, cualquiera que sea ésta.

Por esta razón, en primer lugar, las dificultades de aplicación de un régimen de responsabilidades ampliado, vinculado disciplinariamente con la institucionalidad de un sistema llamado anticorrupción -que en el fondo no es más que un subsistema disciplinario- tienen que ver con la ausencia de una perspectiva constitucional integral, cuestión por demás señalada por diversos constitucionalistas mexicanos. En segundo lugar, para ejemplificar, debe decirse que la teoría de la división de poderes, así llamada desde Montesquieu, con el reconocido antecedente de Locke, o de pesos y contrapesos (checks and balances) en la teoría americana, que tan bien ha descrito Tena Ramírez, exhibe agotamiento conceptual, porque si las tres funciones estatales desempeñados por órganos ad hoc (que no “poderes”) pertenecen a un ser indivisible (el Estado), habría que pensar, como hace Schmitt, en una distinción de poderes; o como Loewenstein, en una separación de funciones que sustituiría la trilogía Ejecutivo, Legislativo y Judicial, por la de Decisión Política (Legislativa), Ejecutiva Política (Ejecutivo) y de Control Político (Judicial). Para este último autor, el denominado poder judicial es el máximo órgano de control político, es decir, de control del ejercicio del poder, que implica redireccionar un sistema constitucional -o que pretende serlo- en una lógica controlante de base jurisdiccional, que subsuma los conceptos de “servicio público”, “responsabilidad”, “servidor público”, “autoridad” y “corrupción-anticorrupción”, como sistema en que descansa a plenitud la democracia constitucional, porque la instauración disciplinaria de órganos internos o externos de control, sólo tienen sentido en dos vertientes: o como limitante al abuso de poder; o como limitante al incumplimiento de los fines sociales del Estado. Por tanto, la falla de todo sistema de control político constitucional radicaría en que los órganos judiciales son incorporados secundariamente y no como auténticos pivotes rectores del sistema constitucional instaurado. Ahí está el debate; o, como diría alguien muy conocido: “ahí está el detalle”.

Los Servidores Públicos y el Sistema Nacional de Responsabilidades Administrativas (II)

    Es indudable que la responsabilidad supone un acto volitivo y racional cuya manifestación resulta un producto de la libre decisión, es decir, de la Libertad. Pensarlo de otro modo haría de la responsabilidad un concepto hueco, porque sólo es responsable el que es libre de decidir frente a sus congéneres y ante sí mismo, en estrecha relación con una idea del Bien. 

Podríamos decir, entonces, que la responsabilidad es una manifestación de la libertad, sin duda, pero sujeta a la existencia de una cauda de valores. Bajo esta idea general, el concepto encuentra especificidad en diferentes materias. Desde la que se observa en el ámbito de las “buenas costumbres” o reglas del trato social, hasta aquellas basadas en la fe religiosa (el conocido cargo de conciencia) y las de sentido absolutamente jurídico penal (como resultado de sentencias e imposición de sanciones). Entre estos polos, existirían, también, responsabilidades políticas y cívicas. Unas relacionadas con el ejercicio de cargos o encargos públicos, y otras con el ejercicio de la ciudadanía (por ejemplo, desde el acatamiento de la señalética urbana hasta el voto popular).

Con mucho, ha sido en la Ciencia Jurídica donde el concepto de responsabilidad ha resultado fundamental para la construcción de andamiajes (ordenamientos o instituciones jurídicas) respecto de diversas obligaciones, dando pie a la idea de responsabilidad civil (entre particulares), administrativa (de la autoridad) o penal (de particulares y de autoridades). Si consultamos tan sólo la Constitución Federal, el término es utilizado más de setenta ocasiones, sustantivando la actuación del Estado y la de sus órganos o agentes.

Cuando decimos que debemos respeto a nuestros padres o a la ley, estamos admitiendo que no hacerlo es “causa de responsabilidad” por incumplimiento de un deber (o varios) que social y jurídicamente se estima valioso, con acentuación de notas de civilidad y convivencia humana, encaminadas a permitir la vida gregaria, y a facilitarla y apreciarla como alternativa de vida. 

Por tanto, la responsabilidad no es un fin en sí mismo, sino una condición o medio para la realización de fines valiosos; un método de vida; una elección de la voluntad; y una decisión racional. Todo, en buena medida correlacionado, hace que la responsabilidad exista en el mundo del “deber ser”, mas no en el mundo natural físico o biológico. Por tanto, la responsabilidad tiene un carácter estructural que, objetivamente, se erige por encima de los meros actos de fuerza o de las relaciones descarnadas de poder y se liga, ineluctablemente, con el concepto de Justicia. 

Ahora bien, señalamos en nuestra entrega anterior que en la expresión “servidor público” se objetivan, es decir, se reúnen, los conceptos de “servicio público” y de “responsabilidad”. Debemos afirmar que es así, porque, como tal, el servidor público se manifiesta como un órgano o agente del Estado y, en el extremo, como autoridad, al desempeñar cualquiera de las funciones estatales en que se externa o manifiesta su actuación. Seguiremos…

Los Servidores Públicos y el Sistema Nacional de Responsabilidades Administrativas

A solicitud de varios alumnos y alumnas que tienen a la Administración Pública como objeto de estudio, retomo el tema a que alude el título de la presente colaboración; a saber: Nuestra Ley Fundamental y la legislación secundaria han hecho suyo el concepto de servicio público proveniente de la teoría público-administrativa francesa, en particular imperante desde la primera mitad del siglo XX en el Derecho Positivo Mexicano y, sobre todo, en su segunda cincuentena, cuando esa doctrina jurídica se fue traduciendo en leyes y decretos de diversa índole. En efecto, indudablemente, somos tributarios de la llamada “Escuela de Servicio Público”, donde tienen cabida las opiniones de Duguit, Jèze y Bonnard, así como su debate interior, y la evolucionada crítica de autores como Hauriou, Díez, Olivera Toro y, entre nosotros, Serra, Fraga y Acosta Romero, imbuidos de la dinámica de crecimiento y ampliación del fenómeno administrativo sucedido con posterioridad a las consideraciones de la escuela original.

Desde entonces, se estima que en la caracterización del servicio público concurren elementos básicos ineludibles: a) persigue fines comunitarios o colectivos; b) es gratuito o responde a precios unitarios y uniformes; c) supone un fin de interés público o general, y, c) constituye una prestación que requiere previa organización y competencia del Estado, para desplegar los actos y procedimientos que dan formalidad, materialidad y cauce a su realización. El solo examen del plano constitucional mexicano exhibe hasta qué punto fue adoptado este modelo administrativo, porque nuestra Ley Fundamental incorpora estas características y consideraciones en las materias de educación (art. 3, fracc. VIII); radiodifusión y telecomunicaciones (art. 6°, Apartado B); emolumentos (art. 13); propiedad originaria de la Nación y actividades del Estado en materia eléctrica, petróleo, minerales y diversas sustancias naturales (arts. 25, 27 y 28); en materia de contribuciones (Art. 73, fracc. XXIX); funciones del Municipio (Art. 115); convenios entre federación, estados o municipios (Art. 116, fracc. VII); funciones de la Ciudad de México (Art. 122); e, incluso, en materia laboral para evitar la afectación de los servicios públicos (Art. 123). La expresión es utilizada no menos de treinta veces en la Constitución Federal, con el sentido antes comentado.

Respecto de la “Responsabilidad”, trátase de un concepto complejo, de significado polisémico y múltiples aristas. Si se piensa en su generalidad, se traduce en obligatoriedad de cumplir ciertos principios, costumbres, compromisos, promesas, pactos o leyes. Por ello, su definición más amplia proviene del ámbito ético o moral, en el marco de la Teoría de los Deberes, al objetivar la condición humana en la conducta observada en el conjunto de las relaciones humanas familiares, comunitarias, colectivas o sociales de nuestra vida. Y si atendemos a su especificidad, habremos de observar las puntillosas previsiones que, por ejemplo, marca el derecho punitivo al introducir precisión en las conductas pasivas o activas que actuamos las personas, fuertemente implicadas con la creación de normas imperativas que disponen el comportamiento lícito, o su contrario: el ilícito o antijurídico y, en el extremo, el delito como expresión de contraconductas sociales. Seguiremos…