Políticas públicas y Epidemias (segunda parte)

Si hay un estribillo muy usado -o muy desgastado, según se vea- es el relativo a las consecuencias negativas por motivo de la ocurrencia de fenómenos naturales (sismos, eventos meteorológicos ciclónicos o pluviales, epidemias de vector biológico no humano) o de aquellos producidos por nosotros los humanos (deforestación, sobreexplotación de ríos y mantos acuíferos, caza indiscriminada de especies animales diversas); y, así, se dice que sus efectos son de carácter “político, económico y social”, todo para afirmar que, según la magnitud del fenómeno, sus alcances pueden ser de plano desastrosos o catastróficos, de acuerdo a su ubicación en el espacio y en el tiempo. Sin embargo, en el caso del Covid-19, como fenómeno pandémico inicialmente natural, el “estribillo” resulta diametralmente cierto: aplica con toda su intensidad en el tiempo y la geografía que nos interesa aquí y hoy.

En este momento, el conocimiento especializado o intuitivo existente nos informa de la realidad afectada por esta enfermedad que da pie a una economía deprimida, en todas partes, con desempleo, disminución de la actividad comercial, baja en la producción de bienes y servicios, así como mengua de los ingresos fiscales que, a su vez, trae consigo la afectación del gasto público y de la inversión pública (obra pública, sobre todo). Las consecuencias son tan complicadas como las causas. En la circunstancia mundial del Covid-19 concurre una complejidad de elementos y situaciones en las que suelen destacar dos que tienden a ubicarse así: (1) de coordinación o colaboración, por cuanto a la acción gubernamental; o, (2) de oposición y crítica, que generalmente corre a cargo de la acción ciudadana; pero, en cualquier caso, se observan como si ambas acciones fueren separables para resolver el fenómeno calamitoso, y como si no se necesitara una mixtura de esas dos acciones.

Aunque analíticamente sea factible examinar uno u otro, la situación de ambos elementos es de franca simultaneidad y reciprocidad. ¿puede uno solo de ellos resolver el problema pandémico de contagio y muerte? Definitivamente, no. Ni el ritual político más antiguo o el protocolo burocrático más moderno y eficiente, puede hacer que la sola acción de gobierno solucione el problema, aun cuando éste diere a conocer causas y efectos, peligros y consecuencias, y medidas emergentes y responsabilidades de las instituciones públicas encargadas de la inmediatez de la emergencia. De hecho, ya todos los gobiernos de los países agrupados en la ONU y en la OMS han hecho esto, al tamaño de sus correspondientes capacidades; pero ninguno ha podido solucionar el problema por sí mismo, porque le hace falta el complemento representado por la acción ciudadana, que no es controlable simplemente por la fuerza, sino por la persuasión, es decir, por la capacidad púbica de decirle la verdad para convencer y movilizar mayoritariamente a la población en el sentido de orientar el esfuerzo colectivo hacia medidas y acciones efectivas con el fin actualizar la “vacuna social” de la cooperación comunitaria. El tema asusta por su sencillez: o nos ponemos de acuerdo, o admitimos que mucha gente morirá, si se niega la realidad inevitable de que la cooperación gobierno-ciudadanos es invaluable para afrontar una enfermedad que no se resuelve por expresiones o críticas políticas, sino mediante la colaboración humana en su más amplio sentido. De acuerdo.

Políticas públicas y Epidemias

En la lógica de nuestras anteriores seis colaboraciones en las que, a propósito del Covid 19, nos hemos referido a las enfermedades transmisibles y a la relación entre el Derecho y las epidemias, corresponde ahora vincular estos temas con los relativos a las políticas públicas [emergentes] de salud. Si de las lecturas imprescindibles de Luis F. Aguilar Villanueva, obtenemos la idea de que las políticas públicas (1. Estudio, 2. Hechura, 3. Implementación, y 4. Agenda de Gobierno) suponen una acción racional del Estado para planificar, programar y orientar los recursos públicos hacia metas de bienestar general, con objetivos claros de protección de derechos humanos (vida, libertad e igualdad) y criterios de gobernanza (coparticipación y corresponsabilidad de autoridad y ciudadanos) que se sobreponen a los de gobernabilidad a secas; al aunar la Teoría del Estado de Herman Heller es posible entender la circunstancia dinámica de acercar la normalidad (la realidad o criterio material) a la normatividad (la legislación o criterio formal) para, entre otras sustantividades, afrontar emergencias como las que nos presenta el Covid-19. De este modo, si la relación entre normalidad y normatividad es de naturaleza recíproca, de mutua influencia, el Covid-19 pertenece a la primera categoría; en tanto que la legislación constitucional y legal que examinamos en las entregas anteriores corresponde a la segunda. Por tanto, acudir a los contornos descriptivos de la enfermedad se vuelve una acción toral para orientar la acción del Estado que, a querer o no, se desliza por una pista jurídica inevitable. 

En el sentido de la realidad, un muy reciente artículo que contiene preliminares sobre el perfil sociodemográfico de la “Mortalidad por Covid-19 en México”, de Héctor Hiram Hernández Bringas (investigador del CRIM, Centro Regional de Investigación Multidisciplinaria, UNAM) aporta la información siguiente: con corte al 27 de mayo pasado, la tasa de mortalidad por cada 100 mil habitantes es de 7.17, con mayor incidencia (más del doble) en hombres que en mujeres, a partir de los datos que arrojan los datos del Subsistema Epidemiológico y Estadístico de Defunciones (SEED) de la Secretaría de Salud, con base en las causas de muerte asentadas en los certificados de defunción. El Dr. Hernández concluye que la mortalidad, tratándose del Covid-19, es “selectiva” según edad, sexo, escolaridad u ocupación, y que el porcentaje de muertes por esta enfermedad es mayor al de las muertes en general, entre la población de 30 a 70 años. De estas defunciones, el 71% tiene una escolaridad de primaria o menor: diríamos que el Covid-19 ataca a los menos “escolarizados”; y por cuanto a empleo u ocupación, casi el 84% de muertes es de “amas de casa, jubilados y pensionados, empleados del sector público, conductores de vehículos y profesionales no ocupados”. A consulta expresa, nos informa Héctor Hiram que en una subsiguiente revisión “y con más de 30 mil muertes se confirma el perfil que ahí se señala.” Del programa de estudios de población del propio CRIM de la UNAM, Catherine Menkes -también preliminarmente- centra su atención en la vulnerabilidad de la población indígena mexicana, por su histórica ubicación en los “estratos más pobres, discriminados y desfavorecidos” con condiciones de vida por debajo de los promedios nacionales y regionales, un “acceso deficiente” a los servicios de salud y superior exposición a la enfermedad, y encuentra mayor probabilidad de muerte entre los hablantes de lengua indígena que en los de población no indígena. ¿Qué nos dice la realidad social (la normalidad helleriana), en su liga con la legalidad o institucionalidad de políticas públicas emergentes en materia de salud, apostilladas al Covid-19? ...Seguiremos.

Derecho y Epidemias (tercera parte)

Si la norma constitucional establece principios y derechos como la salud, lo hace de manera general, abstracta e impersonal, y corresponde a la norma secundaria, la ley, especificar con más detalle -desarrollar o reglamentar- la porción constitucional correspondiente para hacerla operable, porque la ley tiene, respecto de la constitución, el carácter de un instrumento de aplicación. Así, en México, con especial referencia al derecho a la salud reconocido en el artículo 4° de la Constitución Federal, la Ley General de Salud cumple el papel de ordenamiento secundario, tal como se puede leer en su artículo 1°: “La presente ley reglamenta el derecho a la protección a la salud que tiene toda persona…” Y en su inmediato art. 1° Bis se da una definición presciptiva de la salud “como un estado de completo bienestar físico, mental y social, y no solamente la ausencia de afecciones o enfermedades”, con lo cual el concepto admite un carácter multidimensional, que se aprecia de inmediato cuando en el artículo 2° del mismo cuerpo legal se estipulan las finalidades de la protección de la salud: el bienestar físico y mental de las personas; prolongar y mejorar su calidad de vida; el acrecentamiento de los valores que contribuyan a ese fin y al desarrollo social; la solidaridad y responsabilidad de todos; la prestación gratuita de los servicios de salud, medicamentos e insumos asociados; la difusión de los servicios; la enseñanza y la investigación científica y tecnológica; así como la promoción de la salud y la prevención de las enfermedades”.

Esta última finalidad destacada en negritas nos conecta, al menos, con dos tipos de acciones: a) las de orden periódico permanente, como lo sería la vacunación de niños y adultos; y, b) las de orden emergente por epidemias, que es el caso del Covid-19 que nos aqueja. En efecto, desde la perspectiva de la salubridad general -es decir, de la concepción colectiva de la salud- la materia resulta amplísima y, por un necesario principio de orden, la Constitución y la Ley depositan la máxima autoridad en este campo en las figuras del Presidente de la República, el Consejo de Salubridad General, la Secretaría de Salud y en los gobiernos de los entidades federativas que, conjuntamente, integran el llamado Sistema Nacional de Salud.

Para el interés de este momento, debe decirse, de entrada, que es obligación de todos notificar a la Secretaría de Salud o a la autoridad sanitaria más cercana los casos o brotes de una variada enumeración de enfermedades transmisibles: fiebre amarilla, peste y cólera; o de enfermedades que, aunque se presenten de forma individual, son objeto de vigilancia internacional como, por ejemplo, poliomielitis, meningitis, tifo epidémico, influenza viral, paludismo, sarampión, tosferina, difteria. Ante estas situaciones, la autoridad sanitaria tiene facultades para hacer clausura temporal de locales o centros de reunión, hasta llegar a lo que se conoce como “acción extraordinaria” por epidemias graves y situaciones de emergencia, en las que se aplican medidas de control amplias y generalizadas en forma de inmediata, en tanto son ratificadas por el Presidente de la República. La Ley autoriza una gama amplia de medidas: suspensión de trabajos y servicios; suspensión de mensajes equívocos; aseguramiento de objetos, productos o substancias; desocupación o desalojo de casas, edificios, establecimientos…¿Cómo se ha actuado ante el Covid-19?...Seguiremos.

Derecho y Epidemias (segunda parte)

Apuntamos en nuestra colaboración anterior, que la enfermedad es el estado opuesto de la salud y que la concepción jurídica de ésta en el derecho positivo de cualquier país, hay que encontrarla, inicialmente, en el orden constitucional, como es el caso de México. En efecto, la Constitución Federal tiene disposiciones en materia de derechos humanos que: prohíben la discriminación por “condiciones de salud” (art. 1°); o que prescriben “el acceso efectivo a los servicios de salud” en beneficio de pueblos y comunidades indígenas, la obligación de la autoridad para que ello se cumpla (art. 2°, apartado B, fracción III), así como la protección y la mejora de la salud de las mujeres indígenas (art. 2°, apartado B, fracción V); la promoción de “estilos de vida saludable”, como uno de los fines de la educación (art. 3°); o el propiamente denominado derecho a la salud, de manera amplia para toda persona (art. 4°), la existencia de servicios de salud organizados como sistema bajo criterios de integralidad, gratuidad y progresividad, en sentido cuantitativo y cualitativo; al tiempo que se dispone la obligación del Estado mexicano de satisfacer las necesidades de salud de niños y niñas, y cuidado en el tratamiento de datos privados de las personas por motivos de salud pública (art. 16).

La salud se incluye también como vector importante en la organización del sistema penitenciario (art. 18); así como su tipificación como delito grave por conductas que atentan contra la salud (art. 19); hasta la extinción de dominio (de bienes patrimoniales) para quienes cometen este ilícito (art. 22). Este derecho humano es de tal sustantividad que es una de las muy pocas materias en que no existe suspensión de “campañas de información” relativas a “la salud”, durante el desarrollo de consultas populares (arts. 35 y 36) en el contexto de los derechos de ciudadanía, o durante procesos electorales (art. 41). Ahora bien, desde la doble perspectiva de los derechos humanos y de la obligación orgánica de la autoridad, indudablemente una norma constitucional fundamental es la que faculta al Congreso de la Unión a dictar leyes sobre “salubridad general” (art. 73, fracción XVI), la existencia de un “Consejo de Salubridad General [que] dependerá directamente del Presidente de la República, sin intervención de ninguna Secretaría de Estado” (art. 73, fracción XVI, base 1ª), y la precisión de que “En caso de epidemias de carácter grave o peligro de invasión de enfermedades exóticas en el país, la Secretaría de Salud tendrá obligación de dictar inmediatamente las medidas preventivas indispensables, a reserva de ser después sancionadas por el Presidente de la República” (mismo artículo y fracción, base 2ª).

El Consejo y la Secretaría en mención tienen, así, el status de autoridad ejecutiva, con obligación de todas autoridades del país -federales, estatales y municipales- de acatar las medidas que aquéllos ordenen. Finalmente, en materia laboral, en el artículo 123, apartados A, fracción V, y B, fracción XV, la Constitución Federal ordena a la parte patronal que no se ponga en riesgo la salud de mujeres embarazadas o en relación con la gestación y, en general, a disponer medidas de higiene y seguridad en las instalaciones de los centros de trabajo…Tratándose de tiempos de Covid-19, en nuestra siguiente entrega abordaremos la legislación secundaria específica, aplicable a este muy grave problema de salud. Seguiremos.