Derecho y Epidemias (tercera parte)

Si la norma constitucional establece principios y derechos como la salud, lo hace de manera general, abstracta e impersonal, y corresponde a la norma secundaria, la ley, especificar con más detalle -desarrollar o reglamentar- la porción constitucional correspondiente para hacerla operable, porque la ley tiene, respecto de la constitución, el carácter de un instrumento de aplicación. Así, en México, con especial referencia al derecho a la salud reconocido en el artículo 4° de la Constitución Federal, la Ley General de Salud cumple el papel de ordenamiento secundario, tal como se puede leer en su artículo 1°: “La presente ley reglamenta el derecho a la protección a la salud que tiene toda persona…” Y en su inmediato art. 1° Bis se da una definición presciptiva de la salud “como un estado de completo bienestar físico, mental y social, y no solamente la ausencia de afecciones o enfermedades”, con lo cual el concepto admite un carácter multidimensional, que se aprecia de inmediato cuando en el artículo 2° del mismo cuerpo legal se estipulan las finalidades de la protección de la salud: el bienestar físico y mental de las personas; prolongar y mejorar su calidad de vida; el acrecentamiento de los valores que contribuyan a ese fin y al desarrollo social; la solidaridad y responsabilidad de todos; la prestación gratuita de los servicios de salud, medicamentos e insumos asociados; la difusión de los servicios; la enseñanza y la investigación científica y tecnológica; así como la promoción de la salud y la prevención de las enfermedades”.

Esta última finalidad destacada en negritas nos conecta, al menos, con dos tipos de acciones: a) las de orden periódico permanente, como lo sería la vacunación de niños y adultos; y, b) las de orden emergente por epidemias, que es el caso del Covid-19 que nos aqueja. En efecto, desde la perspectiva de la salubridad general -es decir, de la concepción colectiva de la salud- la materia resulta amplísima y, por un necesario principio de orden, la Constitución y la Ley depositan la máxima autoridad en este campo en las figuras del Presidente de la República, el Consejo de Salubridad General, la Secretaría de Salud y en los gobiernos de los entidades federativas que, conjuntamente, integran el llamado Sistema Nacional de Salud.

Para el interés de este momento, debe decirse, de entrada, que es obligación de todos notificar a la Secretaría de Salud o a la autoridad sanitaria más cercana los casos o brotes de una variada enumeración de enfermedades transmisibles: fiebre amarilla, peste y cólera; o de enfermedades que, aunque se presenten de forma individual, son objeto de vigilancia internacional como, por ejemplo, poliomielitis, meningitis, tifo epidémico, influenza viral, paludismo, sarampión, tosferina, difteria. Ante estas situaciones, la autoridad sanitaria tiene facultades para hacer clausura temporal de locales o centros de reunión, hasta llegar a lo que se conoce como “acción extraordinaria” por epidemias graves y situaciones de emergencia, en las que se aplican medidas de control amplias y generalizadas en forma de inmediata, en tanto son ratificadas por el Presidente de la República. La Ley autoriza una gama amplia de medidas: suspensión de trabajos y servicios; suspensión de mensajes equívocos; aseguramiento de objetos, productos o substancias; desocupación o desalojo de casas, edificios, establecimientos…¿Cómo se ha actuado ante el Covid-19?...Seguiremos.

Derecho y Epidemias (segunda parte)

Apuntamos en nuestra colaboración anterior, que la enfermedad es el estado opuesto de la salud y que la concepción jurídica de ésta en el derecho positivo de cualquier país, hay que encontrarla, inicialmente, en el orden constitucional, como es el caso de México. En efecto, la Constitución Federal tiene disposiciones en materia de derechos humanos que: prohíben la discriminación por “condiciones de salud” (art. 1°); o que prescriben “el acceso efectivo a los servicios de salud” en beneficio de pueblos y comunidades indígenas, la obligación de la autoridad para que ello se cumpla (art. 2°, apartado B, fracción III), así como la protección y la mejora de la salud de las mujeres indígenas (art. 2°, apartado B, fracción V); la promoción de “estilos de vida saludable”, como uno de los fines de la educación (art. 3°); o el propiamente denominado derecho a la salud, de manera amplia para toda persona (art. 4°), la existencia de servicios de salud organizados como sistema bajo criterios de integralidad, gratuidad y progresividad, en sentido cuantitativo y cualitativo; al tiempo que se dispone la obligación del Estado mexicano de satisfacer las necesidades de salud de niños y niñas, y cuidado en el tratamiento de datos privados de las personas por motivos de salud pública (art. 16).

La salud se incluye también como vector importante en la organización del sistema penitenciario (art. 18); así como su tipificación como delito grave por conductas que atentan contra la salud (art. 19); hasta la extinción de dominio (de bienes patrimoniales) para quienes cometen este ilícito (art. 22). Este derecho humano es de tal sustantividad que es una de las muy pocas materias en que no existe suspensión de “campañas de información” relativas a “la salud”, durante el desarrollo de consultas populares (arts. 35 y 36) en el contexto de los derechos de ciudadanía, o durante procesos electorales (art. 41). Ahora bien, desde la doble perspectiva de los derechos humanos y de la obligación orgánica de la autoridad, indudablemente una norma constitucional fundamental es la que faculta al Congreso de la Unión a dictar leyes sobre “salubridad general” (art. 73, fracción XVI), la existencia de un “Consejo de Salubridad General [que] dependerá directamente del Presidente de la República, sin intervención de ninguna Secretaría de Estado” (art. 73, fracción XVI, base 1ª), y la precisión de que “En caso de epidemias de carácter grave o peligro de invasión de enfermedades exóticas en el país, la Secretaría de Salud tendrá obligación de dictar inmediatamente las medidas preventivas indispensables, a reserva de ser después sancionadas por el Presidente de la República” (mismo artículo y fracción, base 2ª).

El Consejo y la Secretaría en mención tienen, así, el status de autoridad ejecutiva, con obligación de todas autoridades del país -federales, estatales y municipales- de acatar las medidas que aquéllos ordenen. Finalmente, en materia laboral, en el artículo 123, apartados A, fracción V, y B, fracción XV, la Constitución Federal ordena a la parte patronal que no se ponga en riesgo la salud de mujeres embarazadas o en relación con la gestación y, en general, a disponer medidas de higiene y seguridad en las instalaciones de los centros de trabajo…Tratándose de tiempos de Covid-19, en nuestra siguiente entrega abordaremos la legislación secundaria específica, aplicable a este muy grave problema de salud. Seguiremos.

Derecho y Epidemias (primera parte)

La realidad ingente de las epidemias acarrea su representación, en el plano jurídico, de forma inevitable, y aún más si alcanzan las dimensiones de una pandemia. En un mundo como el actual, poblado por miles de millones de personas (7,700 millones), esa realidad se torna en un imperativo que tiene por resultado la vigencia (creación) y positividad (aplicación) de (1) medidas jurídicas previsoras, (2) de otras que fundándose en estas se expiden conforme a las especificidades del momento epidémico/pandémico concreto, y (3) el planteamiento de la propia modificabilidad de la legislación efectiva para un derecho futuro inmediato o mediato (iure condendo). El ejemplo superlativo proviene del Derecho Internacional y, como botón de oro, el instrumento más emblemático es la Declaración Universal de los Derechos Humanos (Asamblea General de la ONU, Resolución 217 A, III, 10 de diciembre de 1948, París, Francia), cuyo artículo 25 prevé, entre otros conceptos esenciales, que: “Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud…” El derecho humano universal se unió a la creación de la Organización Mundial de la Salud (WHO, siglas en inglés, Agencia de la ONU, Constitución de 7 de abril de 1948, Ginebra, Suiza) que, en la actualidad, tiene oficinas regionales prácticamente en todo el mundo (agrupa a150 países).

Para utilizar una expresión común en el Derecho, las enfermedades son una realidad y un concepto que se entiende a contrario sensu de la salud. La enfermedad es el antónimo, el estado opuesto, la antítesis de la salud; y como el Derecho generalmente estatuye hechos positivos -y no los negativos, aunque por excepción lo hace para el fin de aclarar situaciones particulares- entonces lo que se norma es el derecho a un estatus de bienestar que es propio de las personas. Ahora bien, el concepto de salud que se asume convencionalmente en el Derecho Internacional, representado institucionalmente en la ONU y la OMS, es un término complejo que refiere, con amplitud, al bienestar físico, mental y social. En este sentido debe entenderse el binomio calidad de vida vs. vulnerabilidad, o su extensión colectiva como salud pública e, incluso, la recuperación de la subjetividad sustantiva que se vuelca en la noción de satisfacción. 

Dado que el concepto se liga indefectiblemente con la realidad política y socioeconómica circundante, cualquier estándar tiende a ser relativo en función del país o región de que se trate; sin embargo, la OMS ha tratado de hacer operable la noción de salud, introduciendo criterios de medición o cuantificación, a la vez de establecer criterios mínimos o básicos de aplicación. Por supuesto, existe una interacción necesaria entre el Derecho Internacional relativo a la salud, y el derecho interno o nacional de cualquier Estado miembro de la ONU y de la OMS. Para ello, el examen inicia siempre en el nivel constitucional, lo cual puede hacerse también en el caso de México, cuyo orden constitucional contiene principios y disposiciones generales en materia de derechos humanos, aplicables específicamente al constructo salud, que adquiere así un tratamiento sustantivo o fundamental, dogmático (lo que debe ser) y primario, en su doble consideración de derecho de las personas (derecho subjetivo) y obligación (deber) del Estado mexicano. Seguiremos.

Epidemias (tercera y última parte)

Historiadores, epidemiólogos y demógrafos señalan a la peste negra del siglo XIV, con un estimado de 25 millones de muertes equivalentes a la tercera parte o poco más de la población europea de entonces, y a la gripe española de principios de siglo XX, con 40 millones de fallecidos, como las epidemias más letales que compartirían el tétrico primer lugar entre las enfermedades más devastadoras de la historia conocida. Tan sólo aplicar la cifra porcentual de una tercera parte a la actual población de nuestro país, sería tanto como imaginar una tremenda mortandad de 37 millones de personas. Sin embargo, por supuesto las condiciones son totalmente diferentes ahora y el propio Covid-19 se encuentra muy lejos de adquirir esas proporciones gigantescas, porque, literalmente, todos los países del mundo han adoptado medidas emergentes de salubridad, higiene, restricción y aislamiento, como nunca se habían observado en el orbe. Pero la historia de las epidemias está ahí para recordarnos lo que sucede cuando no se toman y acatan medidas inmediatas y eficaces, independientemente de factores de difícil manejo como el desconocimiento, el descuido, la incredulidad o la desobediencia llana ante los síntomas de la enfermedad y la alarma de su contagiosidad. Como anotamos en nuestra primera entrega sobre este tema, la conciencia individual, familiar y comunitaria constituyen la mejor “vacuna” social para prevenir la enfermedad y abatir su letalidad. De lo contrario, nadie podría imaginar los alcances catastróficos de una epidemia/pandemia sin control. Los ejemplos ocurridos en el pasado siempre son una muestra objetiva de la difícil y permanente convivencia del hombre con las enfermedades de potencial epidémico.

En el año de 2018, la Coordinación Nacional de Protección Civil del país hizo un breve recuento de las epidemias prehispánicas y de las sucedidas después de la conquista en el territorio indígena de lo que hoy es nuestra nación. La evidencia pictográfica precolonial habla de posibles catarros, difteria y enfermedades respiratorias en el siglo XV; y ya con la guerra de conquista, para el siglo XVI, enuncia las enfermedades europeas de viruela, sarampión y gripe, así como de cocoliztli (al parecer, salmonelosis), paperas y tabardillo. Para el siglo XIX se documentan tifo, cólera y fiebre amarilla; y a principios del XX, peste bubónica, influenza española y paludismo. Pero, sobre todo, frente a la tesis homicídica de que el brutal despoblamiento de Mesoamérica se debió a las espadas españolas, se ha reformulado la tesis epidémica de que las enfermedades, para las cuales los naturales no tenían protección biológica, son causa importante del quebranto poblacional indígena. Lo cierto es que la crisis demográfica de epidemias y hambrunas hay que atribuirla a una “combinación” de esas tesis y alguna otra, para explicar la brutalidad de las cifras: según Cook y Borah, de una población autóctona en el México central de 25.2 millones de personas en 1518, se habría pasado, hacia 1568, a tan sólo 2.65 millones, para disminuir, a fines de siglo, a la espeluznante cifra de 1.4 millones. Diversos investigadores y especialistas coinciden en señalar este drama poblacional de efectos humanos dramáticos en nuestro pasado… Así, la historia es un referente siempre útil para que no podamos permitirnos, ni humana ni socialmente, que la pandemia que actualmente está entre nosotros produzca cifras espantosas. Las pérdidas serían irrecuperables. Cuidémonos, el Covid-19 es una enfermedad real y temible. Cierto.

Epidemias (segunda parte)

Primero pánico, en forma de miedo súbito o terror irracional, y después huida o escape, son las conductas reactivas más inmediatas que Walter Lederman refirió en la conferencia inaugural del Congreso Chileno de Infectología de 1996, en Viña del Mar, al comentar algunos de los efectos de las epidemias en los seres humanos. Y sólo después de la sorpresa, desazón e inseguridad iniciales -donde, incluso hoy, se presenta la invocación de ideas de “castigo” divino o de perfil apocalíptico- sucede el momento de reflexión racional de búsqueda de causas objetivas y condiciones materiales que expliquen el origen y expansión epidémica, o sus alcances pandémicos como los que vivimos actualmente con la enfermedad del Covid-19.

Pero el fenómeno epidémico es antiguo. Tucídides, en su Historia de la guerra del Peloponeso, ocurrida entre Atenas y Esparta en el siglo V a. C., da cuenta de la epidemia (peste negra) que diezmó sobre todo a la población ateniense y que fue un factor de explicación de su ulterior derrota. Ahora bien, como prueba histórica de la letalidad de las enfermedades contagiosas, con seguridad las dos pandemias continentales más impactantes han sido las de también peste bubónica (peste o muerte negra), ocurridas en Europa en dos periodos separados: la primera en el siglo VI y la segunda en el siglo XIV, d. C. Aquélla duró alrededor de sesenta años y, ésta última, sucedida en el periodo 1347-1382, hasta donde se puede estimar demográficamente, alcanzó la pavorosa cifra de 25 millones de muertes, aunque los datos no son exactos por la carencia de fuentes o registros de cobertura amplia, y su mortalidad se ha estudiado mediante técnicas demográficas específicas.

Al preguntarse sobre la fractura poblacional o crisis demográfica de mediados del siglo XIV, en Europa, Romano y Tenenti (Fundamentos del mundo moderno) apuntan que “…la de 1348 no es una desgracia imprevista. Un conjunto de epidemias sensu lato -y, sin duda, no sólo la peste entendida médicamente- pesa, con frecuencia y continuidad, mucho más que algunas de aquéllas de cuyo dramatismo son elocuentes testigos los cronistas”; con alusión expresa a los efectos de la carestía de alimentos, por crisis agrícolas que sucedían antes o después de una epidemia, en combinación con infraestructura hidráulica nula y deplorables condiciones de higiene, que debilitaban, generacionalmente, a las poblaciones e incrementaban su susceptibilidad al contagio.

E. A. Wrigley, en su Historia y Población, obra clásica de Demografía Histórica, encuentra y documenta en las sociedades preindustriales europeas una fuerte implicación o interrelación entre epidemias, hambrunas y guerras, que producían drásticas fluctuaciones poblacionales a la baja, y que: “En años malos la población de una localidad podía llegar a veces a conocer tasas de mortalidad hasta del 200, 300 y aun 400 por 1000”. Por intuición, deducción o conclusión, frente a estas funestas experiencias, desde entonces se sabe que el aislamiento (por encierro o escape) o la cuarentena (acotamiento del periodo de contagio) son medidas que, antes que las de tipo médico estrictamente hablando, se practican o instrumentan para evitar el contagio y su consecuencia más temida: la muerte de personas en alto número. Seguiremos…

Epidemias

La amenaza real del Covid-19, como se conoce abreviadamente a la enfermedad contagiosa que en este tiempo se presenta en el mundo bajo la noción de pandemia, descrita por los epidemiólogos, por su sintomatología observable, para todos nosotros los ciudadanos comunes o típicos no especialistas, pone en primerísimo plano, como nunca antes en la historia mundial, una realidad de larga data en la biología de este mundo: las enfermedades son una constante entre los seres vivos y, por supuesto, entre los humanos. De epidemias a pandemias la diferencia es un asunto de grado, si nos atenemos a las definiciones más generales al respecto. Por ejemplo, para la “Gran Enciclopedia Espasa” (Tomos 7 y 15), una epidemia “se produce cuando, en una comunidad, surge una enfermedad que puede afectar a gran cantidad de sujetos”; en tanto que una pandemia es la “enfermedad epidémica que se extiende a muchos países”, y esto es exactamente aplicable a lo que está sucediendo en el orbe. La existencia de epidemias está documentada en el sentido de su ocurrencia en los últimos 2500 años, con casos funestos muy representativos de las consecuencias del contagio, tanto por su número como por su intensidad, no obstante que en el momento de su ocurrencia no existiera el conocimiento científico para el señalamiento de causas y efectos específicos, a diferencia del presente en que el estado de la ciencia médica y los medios de difusión colectiva actúan con una celeridad efectiva como ahora sucede frente a la emergencia mundial de salud que nos aqueja, y que antes que el desarrollo del medicamento o antídoto biológico -que por su propia naturaleza y protocolos requiere de tiempo- ha obligado, literalmente, a todos los gobiernos nacionales a adoptar medidas de orden social y control para “romper” con el círculo y el ritmo de expansión que caracteriza a las epidemias, que comportan tres elementos fundamentales íntimamente relacionados: el humano, el parasitario y el transmisor, a los que se aúnan aspectos coadyuvantes, pero decisivos, como el clima y las condiciones ambientales.

Indudablemente, una epidemia no se caracteriza por el tipo concreto de enfermedad; sino por su capacidad de contagio o “poder de difusión”, es decir, la frecuencia con que se presenta y su generalidad para abarcar a un alto número de población potencialmente expuesta. Desde la sífilis hasta la peste bubónica, pasando por la tuberculosis, la neumonía, el cólera o la gripe, todas estas enfermedades son ejemplos dramáticamente dolorosos de pérdida de vidas humanas, cuando su contagio se desborda y, sin control, afecta a la población en general. Por eso, mientras se identifican los patógenos y los agentes transmisores para una solución medicamentosa efectiva, las medidas epidemiológicas analíticamente más importantes son las de orden sanitario, atendiendo a acciones de planificación, ejecución y evaluación, decididas por las autoridades y especialistas que concurren para adoptar una política de salud emergente de alto impacto, acompañada de un fuerte programa de difusión de medidas prácticas de higiene como las que se han adoptado en los países de todos los continentes, porque la tasa de contagio del Covid-19 es extremadamente fuerte, por el doble efecto de las propias características de la enfermedad y por el enorme desarrollo de las vías de comunicación y medios de transporte de personas, como nunca se había observado en la historia mundial, que pone en contacto y cercanía a millones de personas en todas partes. Con seguridad, a conciencia social es, significativamente, la “vacuna” más efectiva del momento para combatir la pandemia que afrontamos. Cuidémonos todos, vale mucho hacerlo.

Finanzas Públicas: entre el Derecho y la Economía (3ª. y última parte)

La Teoría de las Finanzas Públicas no es un simple ejercicio académico. Fueron la realidad y las aplicaciones monetarias iniciales de los modernos estados-nación -la praxis observada desde fines del siglo XVIII hasta nuestros días- - las que nutrieron este campo jurídico-financiero ante una verdad ingente: el desmesurado crecimiento de las administraciones públicas, que llegaron hasta el punto incluso de “obesidad” burocrática en el contexto latinoamericano, impuso criterios de necesidad colectiva inevitable, es decir, la materialización del trinomio ingreso-egreso-prestación de servicios estatales, al que pronto se le aparejó un cuarto elemento: la deuda pública.

El despliegue sostenido y a veces vertiginoso de la estructura estatal y, con ello, de la idea política y económica hoy predominante de instauración de sistemas de economía mixta, bajo la lógica de un Estado rector sujeto a principios jurídicos de igualdad, equidad y régimen de libertades (de comercio o de libre empresa, entre otros), que evite los polos contradictorios de esquemas capitalistas o socialistas puros, para acentuar el sentido social de la actuación del Estado contemporáneo y, por tanto, para establecer como fin último el bienestar general de la población, mediante la satisfacción de necesidades vitales de educación, trabajo, salud y sustento, reconfiguraron las intuiciones originales sobre el sistema financiero del Estado, y dieron paso a ejercicios de imaginación y racionalización de la praxis vivida para construir el andamiaje teórico de la Ciencia de las Finanzas Públicas. 

La enorme lista de tratadistas de este campo de estudio ha introducido certidumbre en el curso de los últimos cien años, para situar el núcleo de las finanzas públicas en las transacciones monetarias en que el Estado interviene, bajo la forma de ingresos, gasto y deuda gubernamentales, es decir, como conjunto de normas jurídicas, principios econométricos, técnicas de administración, y medios e instrumentos de aplicación patrimonial y financiera que llegan a constituir la masa financiero-monetaria a cargo del Estado.

La materia tributaria (característicamente, los impuestos, aunque existen otro tipo de tributos) que entabla un determinado tipo de relación de los particulares con la administración pública; el sistema de bienes del Estado (bienes públicos) y el régimen a ellos asociado; y la producción de riqueza material para la vida y mantenimiento de Estado y Sociedad, conforman las aristas más desarrolladas de la Ciencia de las Finanzas Públicas. 

Este conjunto de aspectos medulares otorga realidad a los conceptos de “utilidad pública”, “interés social” e “interés general”, porque las finanzas públicas de las que el Estado es agente activo sólo pueden tener o responder a la realidad de colocar como destinatarias de la masa financiera y centro de la acción estatal a las personas, o sea, a las depositarias del poder social soberano original que da vida a la estructura estatal. Así es como pueden entenderse y apreciar conceptos que no pueden ni deben ser tratados en forma hueca: racionalidad, disciplina, eficacia, eficiencia, orden, inversión, gasto, ahorro, deuda…No hay forma de confundirse: las Finanzas Publicas tienen una profunda vocación social. De acuerdo.