Partidos políticos y representación política II

La idea de la representación política, como moderno mecanismo de delegación colectiva de la capacidad de decisión de los ciudadanos, predominantemente en los campos legislativo o ejecutivo, desde el siglo XIX y, después, de manera más extendida en el XX, actualizó la inicial existencia pragmática de clubes, facciones, secciones o “partidos”, con siglas bajo las cuales se agrupaban correligionarios de ideas semejantes, acordes con su extracción social o ideario político (Ostrogorsky, Michells, Weber, Duverger). La voluntad popular fue, entonces, intermediada por agrupaciones de cuño político, incorporadas funcional y estructuralmente en la renovación de órganos estatales, mediante procesos electorales de variada amplitud nacional o subnacional. Sobre todo la formación de asambleas políticas -parlamentos en Europa, congresos en América- depositarias de facultades legislativas, presupuestarias, de control o de gestión, en cuyo seno se organizaron grupos parlamentarios o legislativos desde fines del siglo XVIII, generó una doble hipótesis: o los grupos legislativos son el antecedente más genuino de los partidos políticos; o, a la inversa, el partido político es de existencia previa y externa a las asambleas deliberativas y, por tanto, dadas sus tareas de unificación de intereses grupales, son el antecedente directo de los grupos parlamentarios (Panebianco).

En todo caso, desde Bentham a principios del siglo XIX, hasta Duverger a mediados del siglo XX, nadie discute ya que entre el partido político y el grupo parlamentario existe una relación fiduciaria de identidad, extensión, mando y obediencia, para expresar posiciones políticas de apoyo o confrontación con los gobiernos instituidos (Duarte Rivas). El partido político expresaría, así, y sería, también, una entidad mediatizadora de la voluntad o soberanía popular para lograr, mediante ejercicios electorales periódicos: a) la constitución de asambleas políticas depositarias del poder público de hacer leyes; y, b) la designación de gobernantes, con unidad de mando y capacidades ejecutivas o administrativas. La actual existencia de candidaturas independientes sin partido no altera el paradigma antes esbozado, porque el tipo de requerimientos que se piden a quienes desean contender en comicios nacionales o locales exige, en la práctica, una suerte de actos y procedimientos que se parecen mucho a los de orden organizacional que realizan los partidos políticos (Woldenberg). Dicho de otro modo, no produce la sustitución, contrapeso o extinción de los partidos políticos; antes bien, sitúa a los candidatos independientes en franca desventaja ante cualquier candidato de algún partido político. ¿Qué es entonces un partido político y qué papel juega en la formación de la representación política? Además del enfoque sociológico de Duverger, tanto Von Beyme como Panebianco son coincidentes en conceptualizar a los partidos políticos como verdaderos entes o sujetos públicos de interés general. Ejemplo contemporáneo de esto se encuentra, entre nosotros, en el artículo 41, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que textualmente establece: “Los partidos políticos son entidades de interés público… [y]…tienen como fin promover la participación del pueblo en la vida democrática, fomentar el principio de paridad de género, contribuir a la integración de los órganos de representación política, y como organizaciones ciudadanas, hacer posible su acceso al ejercicio del poder público…” Seguiremos…

Partidos políticos y representación política

 La teoría y praxis de la representación política es un producto histórico del periodo o era conocido como Modernidad; concretamente, del pensamiento de la Ilustración y del  enciclopedismo, cuyas líneas maestras de orden ideológico se incorporaron en el constitucionalismo revolucionario americano y francés del último cuarto del siglo XVIII, para nutrir el modelo jurídico-político en el que se sustentó el parlamentarismo de “oro” de todo el siglo XIX, su “hiperracionalización” (Guetzevich) y la contraparte del crecimiento desmesurado de los Ejecutivos (Valls y Matute), de cuya esfera se desprendieron las concepciones y procedimientos de las instituciones electorales que orbitaron -y orbitan- en torno al paradigma de la representación política de carácter republicano y democrático, con sujeción a normas jurídicas primarias y secundarias (Hart).

En la época Premoderna –Antigüedad y Medioevo- la representación política no tuvo sustantividad, aunque sí existencia marginal, no obstante la vulgarización del monopolio eclesiástico católico, en la forma de una Biblia libremente interpretada y escrita en las lenguas nativas europeas, y el propio discurso transformista del Renacimiento que, al retomar el conocimiento de la cultura greco-romana antigua, dejó de ver a Dios como la fuente del poder político y trasladó ese atributo al ser humano. El hombre volvió a ser la medida de todas las cosas (el antropocentrismo de Protágoras): artísticas, científicas o políticas. Por supuesto, existen atisbos de representación comunitaria o estamental en instituciones medievales, como la curia regis (un tipo de asamblea) y su forma parlamentaria desarrollada en Inglaterra desde el siglo XI (Gamas Torruco), o los municipios de base romano germánica en España, sobre todo durante el siglo XV, atareados en la empresa de la Reconquista de la península (Sánchez Albornoz).

Empero, indiscutiblemente la ruptura histórica entre la fase Premoderna y la Modernidad se da en el siglo XVIII, cuando se invierte la concepción sobre la fuente de la soberanía, que de estar depositada en un monarca absoluto, se traslada al pueblo, con base en la idea comunitaria del poder que aportó el constitucionalismo católico del Medioevo, aunada a la construcción de un ideario político ideológico centrado en la idea de: a) La división de poderes (Montesquieu); b) La voluntad popular y el contrato social (Rousseau); y, c) La representación política del pueblo (Sieyès), éste último fuente originaria de la soberanía de la Nación, juridizada en el instrumento político denominado Constitución.

La comparativa entre el ejercicio de democracia directa de la Grecia antigua de hace 2500 años, circunscrita poblacional y políticamente a un territorio definido, y la democracia representativa como exigencia de una geografía y demografía amplias, de proporciones nacionales hoy día, dio como resultado, a la vez, a la sustitución del mandato imperativo por la del mandato representativo (Cabo de la Vega) y, entonces, magistrados y diputados dejaban de ser simples mandatarios para ser representantes. La primera circunstancia impedía cualquier compromiso de los mandatarios a nombre de un colectivo político; la segunda, respondía a la delegación de la decisión y, por tanto, a la asunción de facultades plenas para representar y resolver a nombre de los representados. Seguiremos…

Los Servidores Públicos y el Sistema Nacional de Responsabilidades Administrativas (III y último)

La Constitución Federal establece, en su Título Cuarto, un régimen de responsabilidades, faltas administrativas graves o hechos de corrupción -con la vinculación posible de particulares- así como la responsabilidad patrimonial del Estado; Título que se ha venido construyendo, realmente, desde el año de 1983 y, mediante un gradualismo reformador, ha incorporado y ampliado las hipótesis y consecuencias susceptibles de actualización y valoración, tanto en sede administrativa como judicial; a la par de diferenciar y secuenciar el control interno y el externo e instituir el llamado sistema nacional anticorrupción. Lo antes expresado refiere a consideraciones sobre el statu quo de la realidad de conceptos jurídicos incorporados en nuestras leyes, de desarrollo doctrinal previo u originario, aunque por sí mismo ello no suponga la adopción de un modelo sistémico; y aun reconociendo la instauración sustantiva de un sistema anticorrupción que vincula un complejo de normas, autoridades y órdenes de gobierno, como acción sucedánea y de conjunto, lo cierto es que el uso nominativo de la palabra “sistema” evidencia la necesidad de un carácter programático en la adopción de una acción regulatoria, cualquiera que sea ésta.

Por esta razón, en primer lugar, las dificultades de aplicación de un régimen de responsabilidades ampliado, vinculado disciplinariamente con la institucionalidad de un sistema llamado anticorrupción -que en el fondo no es más que un subsistema disciplinario- tienen que ver con la ausencia de una perspectiva constitucional integral, cuestión por demás señalada por diversos constitucionalistas mexicanos. En segundo lugar, para ejemplificar, debe decirse que la teoría de la división de poderes, así llamada desde Montesquieu, con el reconocido antecedente de Locke, o de pesos y contrapesos (checks and balances) en la teoría americana, que tan bien ha descrito Tena Ramírez, exhibe agotamiento conceptual, porque si las tres funciones estatales desempeñados por órganos ad hoc (que no “poderes”) pertenecen a un ser indivisible (el Estado), habría que pensar, como hace Schmitt, en una distinción de poderes; o como Loewenstein, en una separación de funciones que sustituiría la trilogía Ejecutivo, Legislativo y Judicial, por la de Decisión Política (Legislativa), Ejecutiva Política (Ejecutivo) y de Control Político (Judicial). Para este último autor, el denominado poder judicial es el máximo órgano de control político, es decir, de control del ejercicio del poder, que implica redireccionar un sistema constitucional -o que pretende serlo- en una lógica controlante de base jurisdiccional, que subsuma los conceptos de “servicio público”, “responsabilidad”, “servidor público”, “autoridad” y “corrupción-anticorrupción”, como sistema en que descansa a plenitud la democracia constitucional, porque la instauración disciplinaria de órganos internos o externos de control, sólo tienen sentido en dos vertientes: o como limitante al abuso de poder; o como limitante al incumplimiento de los fines sociales del Estado. Por tanto, la falla de todo sistema de control político constitucional radicaría en que los órganos judiciales son incorporados secundariamente y no como auténticos pivotes rectores del sistema constitucional instaurado. Ahí está el debate; o, como diría alguien muy conocido: “ahí está el detalle”.

Los Servidores Públicos y el Sistema Nacional de Responsabilidades Administrativas (II)

    Es indudable que la responsabilidad supone un acto volitivo y racional cuya manifestación resulta un producto de la libre decisión, es decir, de la Libertad. Pensarlo de otro modo haría de la responsabilidad un concepto hueco, porque sólo es responsable el que es libre de decidir frente a sus congéneres y ante sí mismo, en estrecha relación con una idea del Bien. 

Podríamos decir, entonces, que la responsabilidad es una manifestación de la libertad, sin duda, pero sujeta a la existencia de una cauda de valores. Bajo esta idea general, el concepto encuentra especificidad en diferentes materias. Desde la que se observa en el ámbito de las “buenas costumbres” o reglas del trato social, hasta aquellas basadas en la fe religiosa (el conocido cargo de conciencia) y las de sentido absolutamente jurídico penal (como resultado de sentencias e imposición de sanciones). Entre estos polos, existirían, también, responsabilidades políticas y cívicas. Unas relacionadas con el ejercicio de cargos o encargos públicos, y otras con el ejercicio de la ciudadanía (por ejemplo, desde el acatamiento de la señalética urbana hasta el voto popular).

Con mucho, ha sido en la Ciencia Jurídica donde el concepto de responsabilidad ha resultado fundamental para la construcción de andamiajes (ordenamientos o instituciones jurídicas) respecto de diversas obligaciones, dando pie a la idea de responsabilidad civil (entre particulares), administrativa (de la autoridad) o penal (de particulares y de autoridades). Si consultamos tan sólo la Constitución Federal, el término es utilizado más de setenta ocasiones, sustantivando la actuación del Estado y la de sus órganos o agentes.

Cuando decimos que debemos respeto a nuestros padres o a la ley, estamos admitiendo que no hacerlo es “causa de responsabilidad” por incumplimiento de un deber (o varios) que social y jurídicamente se estima valioso, con acentuación de notas de civilidad y convivencia humana, encaminadas a permitir la vida gregaria, y a facilitarla y apreciarla como alternativa de vida. 

Por tanto, la responsabilidad no es un fin en sí mismo, sino una condición o medio para la realización de fines valiosos; un método de vida; una elección de la voluntad; y una decisión racional. Todo, en buena medida correlacionado, hace que la responsabilidad exista en el mundo del “deber ser”, mas no en el mundo natural físico o biológico. Por tanto, la responsabilidad tiene un carácter estructural que, objetivamente, se erige por encima de los meros actos de fuerza o de las relaciones descarnadas de poder y se liga, ineluctablemente, con el concepto de Justicia. 

Ahora bien, señalamos en nuestra entrega anterior que en la expresión “servidor público” se objetivan, es decir, se reúnen, los conceptos de “servicio público” y de “responsabilidad”. Debemos afirmar que es así, porque, como tal, el servidor público se manifiesta como un órgano o agente del Estado y, en el extremo, como autoridad, al desempeñar cualquiera de las funciones estatales en que se externa o manifiesta su actuación. Seguiremos…

Los Servidores Públicos y el Sistema Nacional de Responsabilidades Administrativas

A solicitud de varios alumnos y alumnas que tienen a la Administración Pública como objeto de estudio, retomo el tema a que alude el título de la presente colaboración; a saber: Nuestra Ley Fundamental y la legislación secundaria han hecho suyo el concepto de servicio público proveniente de la teoría público-administrativa francesa, en particular imperante desde la primera mitad del siglo XX en el Derecho Positivo Mexicano y, sobre todo, en su segunda cincuentena, cuando esa doctrina jurídica se fue traduciendo en leyes y decretos de diversa índole. En efecto, indudablemente, somos tributarios de la llamada “Escuela de Servicio Público”, donde tienen cabida las opiniones de Duguit, Jèze y Bonnard, así como su debate interior, y la evolucionada crítica de autores como Hauriou, Díez, Olivera Toro y, entre nosotros, Serra, Fraga y Acosta Romero, imbuidos de la dinámica de crecimiento y ampliación del fenómeno administrativo sucedido con posterioridad a las consideraciones de la escuela original.

Desde entonces, se estima que en la caracterización del servicio público concurren elementos básicos ineludibles: a) persigue fines comunitarios o colectivos; b) es gratuito o responde a precios unitarios y uniformes; c) supone un fin de interés público o general, y, c) constituye una prestación que requiere previa organización y competencia del Estado, para desplegar los actos y procedimientos que dan formalidad, materialidad y cauce a su realización. El solo examen del plano constitucional mexicano exhibe hasta qué punto fue adoptado este modelo administrativo, porque nuestra Ley Fundamental incorpora estas características y consideraciones en las materias de educación (art. 3, fracc. VIII); radiodifusión y telecomunicaciones (art. 6°, Apartado B); emolumentos (art. 13); propiedad originaria de la Nación y actividades del Estado en materia eléctrica, petróleo, minerales y diversas sustancias naturales (arts. 25, 27 y 28); en materia de contribuciones (Art. 73, fracc. XXIX); funciones del Municipio (Art. 115); convenios entre federación, estados o municipios (Art. 116, fracc. VII); funciones de la Ciudad de México (Art. 122); e, incluso, en materia laboral para evitar la afectación de los servicios públicos (Art. 123). La expresión es utilizada no menos de treinta veces en la Constitución Federal, con el sentido antes comentado.

Respecto de la “Responsabilidad”, trátase de un concepto complejo, de significado polisémico y múltiples aristas. Si se piensa en su generalidad, se traduce en obligatoriedad de cumplir ciertos principios, costumbres, compromisos, promesas, pactos o leyes. Por ello, su definición más amplia proviene del ámbito ético o moral, en el marco de la Teoría de los Deberes, al objetivar la condición humana en la conducta observada en el conjunto de las relaciones humanas familiares, comunitarias, colectivas o sociales de nuestra vida. Y si atendemos a su especificidad, habremos de observar las puntillosas previsiones que, por ejemplo, marca el derecho punitivo al introducir precisión en las conductas pasivas o activas que actuamos las personas, fuertemente implicadas con la creación de normas imperativas que disponen el comportamiento lícito, o su contrario: el ilícito o antijurídico y, en el extremo, el delito como expresión de contraconductas sociales. Seguiremos…

Administración Pública (tercera y última parte)

La administración pública también se ha estudiado bajo el enfoque normativista o prescriptivo, que no es opuesto al enfoque sociológico; antes bien, ambos son mutuamente complementarios. Ahora bien, es cierto que dada la extendida concepción occidental del derecho moderno y el contemporáneo, a la par del intenso desarrollo de los derechos fundamentales de las personas (conocidos como derechos humanos), es indudable que la orientación normativista tiene un impacto más acusado en la administración pública, porque en la cultura occidental vivimos una fase concebida como Estado de Derecho, es decir, el Estado pensado como organización jurídica de la sociedad. ¿Por qué? Por situaciones delimitadas en el largo tiempo. En efecto, sociológica, histórica y jurídicamente el paso violento y revolucionario que va del absolutismo (gobernantes y estructuras burocráticas con poder concentrado y discrecional) al republicanismo (gobernantes y burocracias con poderes divididos y acotados) está icónicamente representado por las revoluciones y constituciones americana (1776-1787) y francesa (1789-1795), que ejemplifican la ruptura del modelo absolutista regido por formas jurídicas premodernas carentes de un principio que la modernidad instituyó en el republicanismo original: el principio de legalidad.

Gobernantes por elección y funcionarios por designación (el doble sistema de las administraciones públicas modernas), vigentes hasta el día de hoy, fueron restringidos a intervenir en la “cosa pública” únicamente en el campo de la acción gubernamental que realiza funciones de dirección, control, vigilancia y aplicación, es decir, sólo en la órbita ejecutiva del dictado de actos y procedimientos administrativos de cumplimiento de la norma, negándoseles expresamente funciones legislativas o judiciales. Y ¿dónde se hizo o se instituyó esta diferenciación de funciones? Pues en la ley. ¿En cuál ley? Pues en el producto histórico jurídico más representativo de ella: en la Constitución. De entonces a la fecha el paradigma ha sido exactamente el mismo, en los últimos 230 años, aunque no sin altibajos y situaciones de retroceso-avance que se pueden destacar con toda crudeza en los fundamentos ideológicos de las dos guerras mundiales y los totalitarismos del siglo XX. El triunfo del modelo democrático liberal reforzó la antigua división de poderes o funciones, pasando por su idea de separación hasta llegar a la actual noción de colaboración entre los órganos del Estado. ¿Y que quiso o quiere decir el principio de legalidad? Pues ni más ni menos que la autoridad ejecutiva o administradora sólo puede hacer lo que la ley le autoriza y que, como apuntó don Felipe Tena Ramírez, en su “Derecho Constitucional Mexicano”, en el Estado de Derecho resulta superfluo enlistar lo que la autoridad NO puede hacer, pues basta simplemente con no dárselo en la ley superior para entender que le está negado todo lo que no le está autorizado. Y este es el enfoque que se aplica rigurosamente a las actuales administraciones públicas, acotando y separando la función administrativa, de aquellas otras de naturaleza legislativa o judicial. Tanto Montesquieu como Lord Acton fueron los autores o promotores de la idea política de que: si el poder corrompe, mucho poder corrompe mucho; por tanto, había que dividir o distribuir el poder, generándose el extendido paradigma  de la legalidad como el quid de la administración pública. Y así es en nuestro tiempo.

Administración Pública (segunda parte)

La administración pública se ha generalizado, como realidad y como concepto, sin distingo de orientaciones o ideologías, aunque, por supuesto, su entramado adquiera particularidades en cada caso nacional o subnacional, y aún cabría hablar del plano internacional donde organizaciones como la ONU, OEA, UNESCO, OMS, UE y demás entes similares constituyen también un ejemplo de administración pública formada por la voluntad, tratado o convenio de un amplio número de gobiernos nacionales. 

Posiblemente uno de los acercamientos históricamente más sólidos, de notable anticipación y vigencia, es el de Max Weber que, desde la Sociología, caracterizó como estructuras de poder a las burocracias con/en las que, en una sociedad determinada, se racionaliza el ejercicio del poder. La racionalización del poder y la burocratización de la acción de gobierno serían el resultado de la consolidación del Estado moderno o burgués, que se funda en principios filosóficos e ideológicos de libertad, igualdad, propiedad, libre empresa, seguridad y equidad, entre los más sonados y discutidos.

Surge así el sentido de pensar la administración pública como un fenómeno que se desarrolla en el nivel de la superestructura de las formaciones sociales, asentada en una estructura de base capitalista. Empero, esta exclusividad deja de ser tal al constatar su existencia histórica y actual prácticamente en todo modo de organización política extensa, desde las sociedades más conservadoras o elitistas, pasando por las de corte liberal, hasta las de régimen socialista o comunista. 

Weber, en efecto, pensó a la burocracia -hoy administración pública, latu sensu- como ejercicio racional y dinámico del poder, es decir, como gobierno en acción. Si el Estado es la organización política de la sociedad, “pactada” en una “constitución”, el ejercicio de la masa de atribuciones públicas (capacidades) por diferentes órganos -especializados y diferenciados- sólo puede apreciarse en la realidad cuando las acciona o actúa o despliega en su interrelación con las asociaciones, grupos de interés o de presión, y personas -todos también con capacidades (derechos) propias- con quienes se vincula en acuerdo o en conflicto, o en situaciones intercambiantes de acuerdo-conflicto. 

Por ello, la acción racional (políticas públicas) y la especialización (eficacia y eficiencia) de funciones se vuelven una necesidad para toda administración pública, que las clases y grupos sociales le exigen cumplir (el servicio público). Así, entre los entes de la administración pública se distribuyen ciertos montos de (a) autoridad y fuerza legítima para actuar en el espacio público, (b) cumplimiento de deberes y obligaciones de beneficio público y (c) actividad permanente, regular y continua. La observación empírica de estas características o su transformación han hecho del enfoque sociológico weberiano uno de los esquemas más fecundos para el estudio de la administración pública, como un “tipo real” del cual se puede inferir comprensivamente un “tipo ideal” aplicable con ánimo de objetividad… Pero, ya lo habíamos dicho antes, existen otros enfoques. Seguiremos.