Educación: ¿Pandemia o pandemónium? (Primera parte)

Pues, bien dicho, tendríamos que decir que la pandemia de este tiempo ha producido, en la educación formal, un pandemónium. En el sentido de pandemia, ha afectado el orden educacional (el curso normal de los sistemas educativos nacionales) en prácticamente todos los países del mundo; y, como pandemónium, la enfermedad ha introducido ruido (en su acepción de interferencia) y confusión (desconcierto o inseguridad) por cuanto a los métodos de enseñanza de carácter escolarizado. Por supuesto, los fenómenos propios de la educación no formal e informal también se encuentran afectados, pero refirámonos primero, por su alto grado de institucionalidad, al de la formalidad educativa, como suceso que se desarrolla, casi en forma absoluta, en los espacios escolares. Primero que nada, las autoridades educativas de todas las naciones están decidiendo, con extraordinaria celeridad –entiéndase necesidad– el uso sustantivo de medios tecnológicos de transmisión de conocimientos, sobre todo mediante la televisión de señal abierta, en los niveles que conocemos como de educación básica (primaria y secundaria) y media superior; amén de la internet y los paquetes informáticos para la realización de video conferencias en el nivel de la educación superior. Los pros y contras por el uso de la tecnología y los dispositivos de los mass media –medios de difusión colectiva o masiva– ya son tema de discusión de tirios y troyanos, aunque voy a preferir calificar este debate emergente con el título de uno de los más afamados libros de Umberto Eco: Apocalípticos e Integrados, queriendo significar la divergencia entre quienes verían una caída irrecuperable en el campo educativo y cultural, frente a los que verían de forma optimista una magnífica manera para su generalización.

Otrora utilizada como recurso tecnológico complementario o marginal, ahora la televisión se torna estratégica y predominante para sostener el ritmo de la educación formal y evitar un indeseado retraso educativo, al menos en tanto dure la pandemia. Y se espera que la vacuna de laboratorio próxima y la inmunización natural, abatan el poder de contagio y la letalidad de la enfermedad, para entonces volver a la “normalidad”, es decir, al estado en que se encontraban las cosas antes de la propagación del Covid-19. Si es así, una pregunta es obligada: ¿qué efectos dejará la experiencia educativa que se pondrá en práctica? De inicio, habría de decirse que no estamos ante acciones inéditas o revolucionarias, porque la televisión se ha venido utilizando con fines educativos formales desde al menos hace 40 o 50 años. Lo materialmente novedoso es que se le impone el reto de la cobertura, o sea, literalmente, millones de estudiantes; empero, esto no la hace una revolución educativa –o no todavía– a no ser que traiga la transformación de dos aspectos cruciales: (1) la racionalidad del proceso de enseñanza-aprendizaje; y, (2) la praxis de la relación nuclear entre maestro y alumno. Si así fuera, estaríamos ante un cambio de paradigma en el campo de la educación masiva, porque obligaría a la necesidad de construir una nueva concepción y praxis de la Comunicación Educativa. Paulo Freire nos dejó una expresión extraordinaria que hoy nos viene muy a modo: “la educación es comunicación, es diálogo, en la medida en que no es transferencia del saber, sino un encuentro de sujetos interlocutores”. Seguiremos…

Políticas públicas y Epidemias (tercera y última parte)

A la cooperación gobierno-ciudadanos, fundamental para afrontar una epidemia transformada en pandemia como la del Covid-19, a manera de estrategia de colaboración humana concertada que evita acciones gubernamentales verticales y apuesta por una mayor horizontalidad ciudadana, suele ubicársele bajo el calificativo de gobernanza, destacando en ésta la capacidad de organización institucional pública para sumar activamente la participación de la población. El concepto es absolutamente pertinente en el diseño de políticas públicas y ante la enfermedad mundial de este momento, con brotes y rebrotes, que ha puesto a prueba a todos los gobiernos del orbe. Gobernar por políticas públicas es un modelo teórico-práctico proveniente del mundo anglosajón, que arranca en la década de los 50´s del siglo pasado, como resultado de los efectos catastróficos de la posguerra, cuya evaluación obligó, sobre todo a los EUA, a planificar la acción pública de gobierno en contextos nacionales, que con el tiempo derivaría hacia conjuntos subnacionales específicos. En nuestro país y en los estados de la República, el modelo asumiría un sentido paradigmático plasmado en la constitución federal y en la de las entidades federativas, que eso son los conocidos planes de desarrollo nacional o estatales, y los de orden municipal. Dentro de ellos, se abriría un espacio para las medidas de emergencia ante contingencias de origen y expresión imprevisible por cuanto a su forma y materialidad, expresados en disposiciones legales específicas, como las que hemos descrito en nuestras colaboraciones anteriores, concretamente en el rubro de las enfermedades infecto contagiosas.

Se trata de la planeación de la actividad ordinaria y de la actividad extraordinaria, ni más ni menos, mediante orientaciones simbólicas (declarativas) o materiales (problemática específica), racionales (preceptivas y metódicas) o incrementales (mejorando modelos previos), distributivas (con igualdad) o redistributivas (con equidad). Por supuesto, estos criterios son compartidos, y las políticas públicas se fundan en una combinación de características que se organizan en torno a la predominancia de alguno de ellos. En cualquier caso, trátase de abordar lo ordinario desde una perspectiva global y de atender lo extraordinario mediante una visión emergente. Empero, ningún modelo es infalible: ni lo ordinario se resuelve a plenitud, ni lo extraordinario se soluciona en su totalidad. Este es el desiderátum de todo gobierno. Ante esta realidad de todos los gobiernos del mundo, la praxis ha mostrado que las mejores acciones públicas son las que incorporan en mayor medida la participación ciudadana. Gobierno y ciudadanos, organizados mediante medidas materiales específicas, colaborativas y colectivas, son, ante emergencias epidémicas o pandémicas, la única medida exitosa de “vacunación social”. La dimensión de la emergencia define la dimensión de la gobernanza. No hay soluciones mágicas, solo soluciones humanas posibles. Simple: si no entendemos o no acatamos recomendaciones de aislamiento (sana distancia), suspensión de actividades (laborales o escolares), de higiene (desinfectantes, cubrebocas y mascarillas), al tiempo de una intensa campaña de comunicación y asistencia gubernamental ordenada y concertada entre todos los órdenes nacionales y subnacionales, no habrá contención posible efectiva, en lo que llega la vacuna de laboratorio. Esta es la realidad.

Políticas públicas y Epidemias (segunda parte)

Si hay un estribillo muy usado -o muy desgastado, según se vea- es el relativo a las consecuencias negativas por motivo de la ocurrencia de fenómenos naturales (sismos, eventos meteorológicos ciclónicos o pluviales, epidemias de vector biológico no humano) o de aquellos producidos por nosotros los humanos (deforestación, sobreexplotación de ríos y mantos acuíferos, caza indiscriminada de especies animales diversas); y, así, se dice que sus efectos son de carácter “político, económico y social”, todo para afirmar que, según la magnitud del fenómeno, sus alcances pueden ser de plano desastrosos o catastróficos, de acuerdo a su ubicación en el espacio y en el tiempo. Sin embargo, en el caso del Covid-19, como fenómeno pandémico inicialmente natural, el “estribillo” resulta diametralmente cierto: aplica con toda su intensidad en el tiempo y la geografía que nos interesa aquí y hoy.

En este momento, el conocimiento especializado o intuitivo existente nos informa de la realidad afectada por esta enfermedad que da pie a una economía deprimida, en todas partes, con desempleo, disminución de la actividad comercial, baja en la producción de bienes y servicios, así como mengua de los ingresos fiscales que, a su vez, trae consigo la afectación del gasto público y de la inversión pública (obra pública, sobre todo). Las consecuencias son tan complicadas como las causas. En la circunstancia mundial del Covid-19 concurre una complejidad de elementos y situaciones en las que suelen destacar dos que tienden a ubicarse así: (1) de coordinación o colaboración, por cuanto a la acción gubernamental; o, (2) de oposición y crítica, que generalmente corre a cargo de la acción ciudadana; pero, en cualquier caso, se observan como si ambas acciones fueren separables para resolver el fenómeno calamitoso, y como si no se necesitara una mixtura de esas dos acciones.

Aunque analíticamente sea factible examinar uno u otro, la situación de ambos elementos es de franca simultaneidad y reciprocidad. ¿puede uno solo de ellos resolver el problema pandémico de contagio y muerte? Definitivamente, no. Ni el ritual político más antiguo o el protocolo burocrático más moderno y eficiente, puede hacer que la sola acción de gobierno solucione el problema, aun cuando éste diere a conocer causas y efectos, peligros y consecuencias, y medidas emergentes y responsabilidades de las instituciones públicas encargadas de la inmediatez de la emergencia. De hecho, ya todos los gobiernos de los países agrupados en la ONU y en la OMS han hecho esto, al tamaño de sus correspondientes capacidades; pero ninguno ha podido solucionar el problema por sí mismo, porque le hace falta el complemento representado por la acción ciudadana, que no es controlable simplemente por la fuerza, sino por la persuasión, es decir, por la capacidad púbica de decirle la verdad para convencer y movilizar mayoritariamente a la población en el sentido de orientar el esfuerzo colectivo hacia medidas y acciones efectivas con el fin actualizar la “vacuna social” de la cooperación comunitaria. El tema asusta por su sencillez: o nos ponemos de acuerdo, o admitimos que mucha gente morirá, si se niega la realidad inevitable de que la cooperación gobierno-ciudadanos es invaluable para afrontar una enfermedad que no se resuelve por expresiones o críticas políticas, sino mediante la colaboración humana en su más amplio sentido. De acuerdo.

Políticas públicas y Epidemias

En la lógica de nuestras anteriores seis colaboraciones en las que, a propósito del Covid 19, nos hemos referido a las enfermedades transmisibles y a la relación entre el Derecho y las epidemias, corresponde ahora vincular estos temas con los relativos a las políticas públicas [emergentes] de salud. Si de las lecturas imprescindibles de Luis F. Aguilar Villanueva, obtenemos la idea de que las políticas públicas (1. Estudio, 2. Hechura, 3. Implementación, y 4. Agenda de Gobierno) suponen una acción racional del Estado para planificar, programar y orientar los recursos públicos hacia metas de bienestar general, con objetivos claros de protección de derechos humanos (vida, libertad e igualdad) y criterios de gobernanza (coparticipación y corresponsabilidad de autoridad y ciudadanos) que se sobreponen a los de gobernabilidad a secas; al aunar la Teoría del Estado de Herman Heller es posible entender la circunstancia dinámica de acercar la normalidad (la realidad o criterio material) a la normatividad (la legislación o criterio formal) para, entre otras sustantividades, afrontar emergencias como las que nos presenta el Covid-19. De este modo, si la relación entre normalidad y normatividad es de naturaleza recíproca, de mutua influencia, el Covid-19 pertenece a la primera categoría; en tanto que la legislación constitucional y legal que examinamos en las entregas anteriores corresponde a la segunda. Por tanto, acudir a los contornos descriptivos de la enfermedad se vuelve una acción toral para orientar la acción del Estado que, a querer o no, se desliza por una pista jurídica inevitable. 

En el sentido de la realidad, un muy reciente artículo que contiene preliminares sobre el perfil sociodemográfico de la “Mortalidad por Covid-19 en México”, de Héctor Hiram Hernández Bringas (investigador del CRIM, Centro Regional de Investigación Multidisciplinaria, UNAM) aporta la información siguiente: con corte al 27 de mayo pasado, la tasa de mortalidad por cada 100 mil habitantes es de 7.17, con mayor incidencia (más del doble) en hombres que en mujeres, a partir de los datos que arrojan los datos del Subsistema Epidemiológico y Estadístico de Defunciones (SEED) de la Secretaría de Salud, con base en las causas de muerte asentadas en los certificados de defunción. El Dr. Hernández concluye que la mortalidad, tratándose del Covid-19, es “selectiva” según edad, sexo, escolaridad u ocupación, y que el porcentaje de muertes por esta enfermedad es mayor al de las muertes en general, entre la población de 30 a 70 años. De estas defunciones, el 71% tiene una escolaridad de primaria o menor: diríamos que el Covid-19 ataca a los menos “escolarizados”; y por cuanto a empleo u ocupación, casi el 84% de muertes es de “amas de casa, jubilados y pensionados, empleados del sector público, conductores de vehículos y profesionales no ocupados”. A consulta expresa, nos informa Héctor Hiram que en una subsiguiente revisión “y con más de 30 mil muertes se confirma el perfil que ahí se señala.” Del programa de estudios de población del propio CRIM de la UNAM, Catherine Menkes -también preliminarmente- centra su atención en la vulnerabilidad de la población indígena mexicana, por su histórica ubicación en los “estratos más pobres, discriminados y desfavorecidos” con condiciones de vida por debajo de los promedios nacionales y regionales, un “acceso deficiente” a los servicios de salud y superior exposición a la enfermedad, y encuentra mayor probabilidad de muerte entre los hablantes de lengua indígena que en los de población no indígena. ¿Qué nos dice la realidad social (la normalidad helleriana), en su liga con la legalidad o institucionalidad de políticas públicas emergentes en materia de salud, apostilladas al Covid-19? ...Seguiremos.

Derecho y Epidemias (tercera parte)

Si la norma constitucional establece principios y derechos como la salud, lo hace de manera general, abstracta e impersonal, y corresponde a la norma secundaria, la ley, especificar con más detalle -desarrollar o reglamentar- la porción constitucional correspondiente para hacerla operable, porque la ley tiene, respecto de la constitución, el carácter de un instrumento de aplicación. Así, en México, con especial referencia al derecho a la salud reconocido en el artículo 4° de la Constitución Federal, la Ley General de Salud cumple el papel de ordenamiento secundario, tal como se puede leer en su artículo 1°: “La presente ley reglamenta el derecho a la protección a la salud que tiene toda persona…” Y en su inmediato art. 1° Bis se da una definición presciptiva de la salud “como un estado de completo bienestar físico, mental y social, y no solamente la ausencia de afecciones o enfermedades”, con lo cual el concepto admite un carácter multidimensional, que se aprecia de inmediato cuando en el artículo 2° del mismo cuerpo legal se estipulan las finalidades de la protección de la salud: el bienestar físico y mental de las personas; prolongar y mejorar su calidad de vida; el acrecentamiento de los valores que contribuyan a ese fin y al desarrollo social; la solidaridad y responsabilidad de todos; la prestación gratuita de los servicios de salud, medicamentos e insumos asociados; la difusión de los servicios; la enseñanza y la investigación científica y tecnológica; así como la promoción de la salud y la prevención de las enfermedades”.

Esta última finalidad destacada en negritas nos conecta, al menos, con dos tipos de acciones: a) las de orden periódico permanente, como lo sería la vacunación de niños y adultos; y, b) las de orden emergente por epidemias, que es el caso del Covid-19 que nos aqueja. En efecto, desde la perspectiva de la salubridad general -es decir, de la concepción colectiva de la salud- la materia resulta amplísima y, por un necesario principio de orden, la Constitución y la Ley depositan la máxima autoridad en este campo en las figuras del Presidente de la República, el Consejo de Salubridad General, la Secretaría de Salud y en los gobiernos de los entidades federativas que, conjuntamente, integran el llamado Sistema Nacional de Salud.

Para el interés de este momento, debe decirse, de entrada, que es obligación de todos notificar a la Secretaría de Salud o a la autoridad sanitaria más cercana los casos o brotes de una variada enumeración de enfermedades transmisibles: fiebre amarilla, peste y cólera; o de enfermedades que, aunque se presenten de forma individual, son objeto de vigilancia internacional como, por ejemplo, poliomielitis, meningitis, tifo epidémico, influenza viral, paludismo, sarampión, tosferina, difteria. Ante estas situaciones, la autoridad sanitaria tiene facultades para hacer clausura temporal de locales o centros de reunión, hasta llegar a lo que se conoce como “acción extraordinaria” por epidemias graves y situaciones de emergencia, en las que se aplican medidas de control amplias y generalizadas en forma de inmediata, en tanto son ratificadas por el Presidente de la República. La Ley autoriza una gama amplia de medidas: suspensión de trabajos y servicios; suspensión de mensajes equívocos; aseguramiento de objetos, productos o substancias; desocupación o desalojo de casas, edificios, establecimientos…¿Cómo se ha actuado ante el Covid-19?...Seguiremos.

Derecho y Epidemias (segunda parte)

Apuntamos en nuestra colaboración anterior, que la enfermedad es el estado opuesto de la salud y que la concepción jurídica de ésta en el derecho positivo de cualquier país, hay que encontrarla, inicialmente, en el orden constitucional, como es el caso de México. En efecto, la Constitución Federal tiene disposiciones en materia de derechos humanos que: prohíben la discriminación por “condiciones de salud” (art. 1°); o que prescriben “el acceso efectivo a los servicios de salud” en beneficio de pueblos y comunidades indígenas, la obligación de la autoridad para que ello se cumpla (art. 2°, apartado B, fracción III), así como la protección y la mejora de la salud de las mujeres indígenas (art. 2°, apartado B, fracción V); la promoción de “estilos de vida saludable”, como uno de los fines de la educación (art. 3°); o el propiamente denominado derecho a la salud, de manera amplia para toda persona (art. 4°), la existencia de servicios de salud organizados como sistema bajo criterios de integralidad, gratuidad y progresividad, en sentido cuantitativo y cualitativo; al tiempo que se dispone la obligación del Estado mexicano de satisfacer las necesidades de salud de niños y niñas, y cuidado en el tratamiento de datos privados de las personas por motivos de salud pública (art. 16).

La salud se incluye también como vector importante en la organización del sistema penitenciario (art. 18); así como su tipificación como delito grave por conductas que atentan contra la salud (art. 19); hasta la extinción de dominio (de bienes patrimoniales) para quienes cometen este ilícito (art. 22). Este derecho humano es de tal sustantividad que es una de las muy pocas materias en que no existe suspensión de “campañas de información” relativas a “la salud”, durante el desarrollo de consultas populares (arts. 35 y 36) en el contexto de los derechos de ciudadanía, o durante procesos electorales (art. 41). Ahora bien, desde la doble perspectiva de los derechos humanos y de la obligación orgánica de la autoridad, indudablemente una norma constitucional fundamental es la que faculta al Congreso de la Unión a dictar leyes sobre “salubridad general” (art. 73, fracción XVI), la existencia de un “Consejo de Salubridad General [que] dependerá directamente del Presidente de la República, sin intervención de ninguna Secretaría de Estado” (art. 73, fracción XVI, base 1ª), y la precisión de que “En caso de epidemias de carácter grave o peligro de invasión de enfermedades exóticas en el país, la Secretaría de Salud tendrá obligación de dictar inmediatamente las medidas preventivas indispensables, a reserva de ser después sancionadas por el Presidente de la República” (mismo artículo y fracción, base 2ª).

El Consejo y la Secretaría en mención tienen, así, el status de autoridad ejecutiva, con obligación de todas autoridades del país -federales, estatales y municipales- de acatar las medidas que aquéllos ordenen. Finalmente, en materia laboral, en el artículo 123, apartados A, fracción V, y B, fracción XV, la Constitución Federal ordena a la parte patronal que no se ponga en riesgo la salud de mujeres embarazadas o en relación con la gestación y, en general, a disponer medidas de higiene y seguridad en las instalaciones de los centros de trabajo…Tratándose de tiempos de Covid-19, en nuestra siguiente entrega abordaremos la legislación secundaria específica, aplicable a este muy grave problema de salud. Seguiremos.

Derecho y Epidemias (primera parte)

La realidad ingente de las epidemias acarrea su representación, en el plano jurídico, de forma inevitable, y aún más si alcanzan las dimensiones de una pandemia. En un mundo como el actual, poblado por miles de millones de personas (7,700 millones), esa realidad se torna en un imperativo que tiene por resultado la vigencia (creación) y positividad (aplicación) de (1) medidas jurídicas previsoras, (2) de otras que fundándose en estas se expiden conforme a las especificidades del momento epidémico/pandémico concreto, y (3) el planteamiento de la propia modificabilidad de la legislación efectiva para un derecho futuro inmediato o mediato (iure condendo). El ejemplo superlativo proviene del Derecho Internacional y, como botón de oro, el instrumento más emblemático es la Declaración Universal de los Derechos Humanos (Asamblea General de la ONU, Resolución 217 A, III, 10 de diciembre de 1948, París, Francia), cuyo artículo 25 prevé, entre otros conceptos esenciales, que: “Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud…” El derecho humano universal se unió a la creación de la Organización Mundial de la Salud (WHO, siglas en inglés, Agencia de la ONU, Constitución de 7 de abril de 1948, Ginebra, Suiza) que, en la actualidad, tiene oficinas regionales prácticamente en todo el mundo (agrupa a150 países).

Para utilizar una expresión común en el Derecho, las enfermedades son una realidad y un concepto que se entiende a contrario sensu de la salud. La enfermedad es el antónimo, el estado opuesto, la antítesis de la salud; y como el Derecho generalmente estatuye hechos positivos -y no los negativos, aunque por excepción lo hace para el fin de aclarar situaciones particulares- entonces lo que se norma es el derecho a un estatus de bienestar que es propio de las personas. Ahora bien, el concepto de salud que se asume convencionalmente en el Derecho Internacional, representado institucionalmente en la ONU y la OMS, es un término complejo que refiere, con amplitud, al bienestar físico, mental y social. En este sentido debe entenderse el binomio calidad de vida vs. vulnerabilidad, o su extensión colectiva como salud pública e, incluso, la recuperación de la subjetividad sustantiva que se vuelca en la noción de satisfacción. 

Dado que el concepto se liga indefectiblemente con la realidad política y socioeconómica circundante, cualquier estándar tiende a ser relativo en función del país o región de que se trate; sin embargo, la OMS ha tratado de hacer operable la noción de salud, introduciendo criterios de medición o cuantificación, a la vez de establecer criterios mínimos o básicos de aplicación. Por supuesto, existe una interacción necesaria entre el Derecho Internacional relativo a la salud, y el derecho interno o nacional de cualquier Estado miembro de la ONU y de la OMS. Para ello, el examen inicia siempre en el nivel constitucional, lo cual puede hacerse también en el caso de México, cuyo orden constitucional contiene principios y disposiciones generales en materia de derechos humanos, aplicables específicamente al constructo salud, que adquiere así un tratamiento sustantivo o fundamental, dogmático (lo que debe ser) y primario, en su doble consideración de derecho de las personas (derecho subjetivo) y obligación (deber) del Estado mexicano. Seguiremos.