Administración Pública (segunda parte)

La administración pública se ha generalizado, como realidad y como concepto, sin distingo de orientaciones o ideologías, aunque, por supuesto, su entramado adquiera particularidades en cada caso nacional o subnacional, y aún cabría hablar del plano internacional donde organizaciones como la ONU, OEA, UNESCO, OMS, UE y demás entes similares constituyen también un ejemplo de administración pública formada por la voluntad, tratado o convenio de un amplio número de gobiernos nacionales. 

Posiblemente uno de los acercamientos históricamente más sólidos, de notable anticipación y vigencia, es el de Max Weber que, desde la Sociología, caracterizó como estructuras de poder a las burocracias con/en las que, en una sociedad determinada, se racionaliza el ejercicio del poder. La racionalización del poder y la burocratización de la acción de gobierno serían el resultado de la consolidación del Estado moderno o burgués, que se funda en principios filosóficos e ideológicos de libertad, igualdad, propiedad, libre empresa, seguridad y equidad, entre los más sonados y discutidos.

Surge así el sentido de pensar la administración pública como un fenómeno que se desarrolla en el nivel de la superestructura de las formaciones sociales, asentada en una estructura de base capitalista. Empero, esta exclusividad deja de ser tal al constatar su existencia histórica y actual prácticamente en todo modo de organización política extensa, desde las sociedades más conservadoras o elitistas, pasando por las de corte liberal, hasta las de régimen socialista o comunista. 

Weber, en efecto, pensó a la burocracia -hoy administración pública, latu sensu- como ejercicio racional y dinámico del poder, es decir, como gobierno en acción. Si el Estado es la organización política de la sociedad, “pactada” en una “constitución”, el ejercicio de la masa de atribuciones públicas (capacidades) por diferentes órganos -especializados y diferenciados- sólo puede apreciarse en la realidad cuando las acciona o actúa o despliega en su interrelación con las asociaciones, grupos de interés o de presión, y personas -todos también con capacidades (derechos) propias- con quienes se vincula en acuerdo o en conflicto, o en situaciones intercambiantes de acuerdo-conflicto. 

Por ello, la acción racional (políticas públicas) y la especialización (eficacia y eficiencia) de funciones se vuelven una necesidad para toda administración pública, que las clases y grupos sociales le exigen cumplir (el servicio público). Así, entre los entes de la administración pública se distribuyen ciertos montos de (a) autoridad y fuerza legítima para actuar en el espacio público, (b) cumplimiento de deberes y obligaciones de beneficio público y (c) actividad permanente, regular y continua. La observación empírica de estas características o su transformación han hecho del enfoque sociológico weberiano uno de los esquemas más fecundos para el estudio de la administración pública, como un “tipo real” del cual se puede inferir comprensivamente un “tipo ideal” aplicable con ánimo de objetividad… Pero, ya lo habíamos dicho antes, existen otros enfoques. Seguiremos.

Administración Pública

El desarrollo de las administraciones gubernamentales de orden nacional es un fenómeno o modelo construido, propiamente, durante los siglos XIX y XX, primero en la zona insular británica y en los países europeos de la zona centro y norte de ese continente, así como en los Estados Unidos de América, que después fue amplia y paulatinamente generalizado en las latitudes de corte culturalmente occidental. Adquirió la denominación de “administración pública” desde principios de la centuria pasada, hasta hacerse un concepto casi coloquial, con el sentido de población estatal o de administración “ejecutiva”, por cuanto a que no legisla ni juzga, sino que administra, dirige o ejecuta acciones de gobierno -amplio o restringido, según el caso- a manera de autoridad que se sitúa de frente y ante los ciudadanos para, en principio, colmar -o intentar colmar- el cumplimiento de funciones orientadas, primariamente, hacia el bienestar de la población, entendido esto bajo criterios de dotación de salud, trabajo, educación y vivienda (la llamada seguridad social), pero también de seguridad nacional (integridad externa del territorio y de la población) y seguridad pública (integridad interna de la paz y el orden públicos), conforme a criterios de igualdad, libertad, justicia y dignidad, es decir, los denominados aspectos éticamente “valiosos” de hoy día.

Esas son las líneas teóricas y discursivas que justifican el esquema “democrático de gobierno y de división de poderes” instaurado y, por eso, el conocimiento de la administración pública admite enfoques sociológicos, politológicos o jurídicos, entre los más socorridos, según se examinen aristas que enfatizan, con generalidad, abstracción y realidad, las relaciones: a) entre estado y sociedad, b) de ejercicio de poder, o c) de regulación normativa de las conductas de los órganos estatales y las conductas de sus representantes o agentes (administradores públicos). Puede decirse que, por lo anterior, la “administración pública” es, a la vez, disciplina y objeto de estudio, y este es el modelo preponderante seguido en Occidente, como un proceso de racionalización de la praxis política directamente relacionada con el vínculo entre gobernantes y gobernados o, para decirlo con mayor especificidad, entre administradores y administrados.

Debido a que el desarrollo del capital, su acumulación y extensión, son un hecho históricamente ubicado en “Occidente”, todo lo cual, sin embargo, se ha extendido como elemento estructural que da sustento a las economías nacionales de países que, incluso, se arrogan el carácter de socialistas, prácticamente en todo ejercicio de organización social, sin distinción de ideologías, sistemas políticos o económicos, tiene presencia ineluctable una “población de funcionarios” orientados, formados o profesionalizados -al menos hipotéticamente- para el desempeño de “deberes de gobierno”; población a la que, en forma genérica, se le llama “funcionariado”. La forma en que un ciudadano cualquiera puede adquirir ese estatus se da por elección o designación, de lo cual resulta una estructura amplia y piramidal, sujeta a criterios de verticalidad de mando, obediencia, institucionalidad, separación de funciones, representación, legalidad, servicio, publicidad de acción, ubicuidad, memoria y registro de actuación… ¿Por qué? Porque su quid es la “cosa pública”: aquello que es de todos, lo que es compartido o se comparte, el espacio público, es decir, el gobierno en sentido amplio. Seguiremos.

Educación: ¿Pandemia o pandemónium? (tercera parte)

En términos generales, debe aceptarse que la televisión ha mostrado utilidad y posibilidades para la enseñanza formal, en el sistema educativo mexicano, con programas diseñados para colmar limitaciones de cobertura geográfica de aulas y maestros, en zonas carentes de este servicio público entendido como acción planificada del Estado mexicano, por la actuación concurrente de “Federación, Estados, Ciudad de México y Municipios”, como se define al “Estado” en el artículo 3° de la Constitución Federal, que tiene: “la rectoría de la educación”. En el contexto de los intereses económicos y comerciales que han dado vida y extensión al medio televisivo, éste se ha desarrollado con sujeción a los artículos 27 y 28 de la propia Carta Magna que otorga a la Nación –a través del Instituto Federal de Telecomunicaciones- el dominio inalienable e imprescriptible y la explotación, el uso o el aprovechamiento de la radiodifusión y telecomunicaciones (espectro radioeléctrico, redes y prestación del servicio), permitiendo la participación de los particulares o sociedades constituidas conforme a las leyes mexicanas, mediante la figura de la concesión pública.

Ahora bien, los amplios fenómenos -en el tiempo y en el espacio- de institucionalización de la educación y de la comunicación de masas ha permitido acuñar el concepto y campo de la Comunicación Educativa, tanto como objeto de estudio como de disciplina específica. Es el caso de la teleprimaria y la telesecundaria en nuestro país, como ejemplo representativo de las posibilidades de la televisión con uso o vocación educativa; experimentadas originalmente desde los años 60 del siglo pasado, por el Instituto Nacional para la Educación de los Adultos, la Televisión de la República Mexicana y la Corporación Mexicana de Radio y Televisión (dependientes de la entonces Dirección General de Televisión de la SEP), el canal 11 del Instituto Politécnico Nacional y la Unidad de Telesecundaria de la propia SEP. Desde su inicio, la teleprimaria y la telesecundaria fueron diseñadas como alternativas de educación formal para atender las necesidades educativas de sectores de población marginada del sistema escolar tradicional. La idea siguió con la alfabetización a cargo del INEA mediante la novela pionera “El que sabe…sabe” (1983) para alfabetizar a 30 mil adultos, antecedido de “Aprendamos juntos” (1982) dirigida a 140 mil adultos, de los cuales logró alfabetizar a 70 mil. En el ámbito de la educación no formal, también se elaboraron programas de capacitación agropecuaria e industrial, así como de planificación familiar y educación para la salud. La televisión comercial (Televisa) generó a partir de esto cierta programación cultural: de alfabetización y de historia general, mediante novelas; de medicina preventiva y de divulgación universitaria. Desde entonces se sabe que el éxito de la TV educativa depende del interjuego de varios elementos: aula, letra impresa, maestro, el medio (la TV), y el ejercicio, sin poder priorizar un aspecto sobre otro; pero experiencias previas de los 70´s del XX, a cargo de la SEP y la UNAM, demostraron que, sin el uso de la TV, ciertos contenidos hubieran sido incomprensibles. La pregunta es obligada para este tiempo de pandemia: ¿Podrá la TV llevar el aula, con eficacia educativa (enseñanza-aprendizaje), a toda la población en edad escolar? El reto es mayúsculo y su resultado será, indudablemente, un parteaguas en el campo de la comunicación educativa.

Educación: ¿Pandemia o pandemónium? (segunda parte)

 

¿Es aprovechable, productiva, eficiente o benéfica la televisión como medio alternativo de educación? A propósito de nuestra colaboración anterior, la pregunta se vuelve inevitable una vez que, en nuestro país, inició el presente ciclo escolar con la formalidad de la transmisión masiva de contenidos educativos por este medio, frente a la presencia de la emergencia sanitaria que impide situaciones colectivas de convivencia física estrecha o cercana, como sucede en el aula escolar. Las características técnicas televisivas -unión de imagen, animación y sonido- útiles para la transmisión -¿información o comunicación?- de contenidos de esparcimiento o noticiosos han sido largamente examinadas desde distintos enfoques o paradigmas en la teoría y praxis de la comunicación en general, como lo hicieran, por ejemplo, en los anteriores 80´s del XX, DeFleur y Ball-Rokeach en su ya clásico Teorías de la comunicación de masas, o, en ese mismo tiempo, de la comunicación educativa en particular como se hizo en la colección de colaboraciones sólidas publicadas bajo la coordinación de J. L. Rodríguez Illera en Educación y Comunicación (Greimas, Fontanille, Fabbri, Darrault, Verón, Chabrol, Vilches, Sanvisens, Remesar,… en fin). 

Anteceden a estos estudios las provocadoras publicaciones de Marshall Mc Luhan (Los medios como las extensiones del hombre) o de Umberto Eco (Apocalípticos e integrados) de fines de la década de los sesenta del siglo pasado, cuyas observaciones críticas han tenido una enorme y sugerente actualidad, particularmente para el caso de la TV; hasta llegar a las más contemporáneas contribuciones, cual es el caso de Manuel Castells (Comunicación y Poder, 2012), que incide en el examen del poder y el contrapoder en las redes sociales de la era de la comunicación digital y global, o en el concreto campo comunicativo-educacional como lo hace Agustín García Matilla en Una televisión para la educación. La utopía posible (2003), ante la irreversible conquista que ha efectuado la televisión sobre “casi todos los espacios de la cultura”.

El resultado del debate, con sus opuestos, es el de que no se puede negar ni el avance ni las posibilidades de la TV como medio de apoyo a la educación, concretamente para la enseñanza, circunstancia por la que termina adoptando el perfil de un servicio público, tanto en su consideración de medio como de contenido, que involucra un emisor original (el Estado) y un receptor colectivo (el alumnado). Además, así como la TV no eliminó el cine, tampoco la internet ha desaparecido a la TV y, antes bien, la ha repotenciado, en su gama de información, entretenimiento y educación: “las tres patas teóricas en que se ha sustentado el medio desde sus orígenes”, al decir de García Matilla. La enfermedad ¿del siglo? que hoy padecemos, entre otros muchos efectos, nos permite acceder a la alternativa de reapropiarse del medio televisivo como instrumento tecnológico de posibilidades educacionales ciertas, pero necesitado de construcción de metodología apropiada para su óptimo rendimiento. México tiene largos antecedentes en este sentido, aunque en una vertiente accesoria que, sin embargo, permite problematizar y proyectar su futuro aplicativo. ¿Cuáles son esos antecedentes y sus prospectivas? … Seguiremos.

Educación: ¿Pandemia o pandemónium? (Primera parte)

Pues, bien dicho, tendríamos que decir que la pandemia de este tiempo ha producido, en la educación formal, un pandemónium. En el sentido de pandemia, ha afectado el orden educacional (el curso normal de los sistemas educativos nacionales) en prácticamente todos los países del mundo; y, como pandemónium, la enfermedad ha introducido ruido (en su acepción de interferencia) y confusión (desconcierto o inseguridad) por cuanto a los métodos de enseñanza de carácter escolarizado. Por supuesto, los fenómenos propios de la educación no formal e informal también se encuentran afectados, pero refirámonos primero, por su alto grado de institucionalidad, al de la formalidad educativa, como suceso que se desarrolla, casi en forma absoluta, en los espacios escolares. Primero que nada, las autoridades educativas de todas las naciones están decidiendo, con extraordinaria celeridad –entiéndase necesidad– el uso sustantivo de medios tecnológicos de transmisión de conocimientos, sobre todo mediante la televisión de señal abierta, en los niveles que conocemos como de educación básica (primaria y secundaria) y media superior; amén de la internet y los paquetes informáticos para la realización de video conferencias en el nivel de la educación superior. Los pros y contras por el uso de la tecnología y los dispositivos de los mass media –medios de difusión colectiva o masiva– ya son tema de discusión de tirios y troyanos, aunque voy a preferir calificar este debate emergente con el título de uno de los más afamados libros de Umberto Eco: Apocalípticos e Integrados, queriendo significar la divergencia entre quienes verían una caída irrecuperable en el campo educativo y cultural, frente a los que verían de forma optimista una magnífica manera para su generalización.

Otrora utilizada como recurso tecnológico complementario o marginal, ahora la televisión se torna estratégica y predominante para sostener el ritmo de la educación formal y evitar un indeseado retraso educativo, al menos en tanto dure la pandemia. Y se espera que la vacuna de laboratorio próxima y la inmunización natural, abatan el poder de contagio y la letalidad de la enfermedad, para entonces volver a la “normalidad”, es decir, al estado en que se encontraban las cosas antes de la propagación del Covid-19. Si es así, una pregunta es obligada: ¿qué efectos dejará la experiencia educativa que se pondrá en práctica? De inicio, habría de decirse que no estamos ante acciones inéditas o revolucionarias, porque la televisión se ha venido utilizando con fines educativos formales desde al menos hace 40 o 50 años. Lo materialmente novedoso es que se le impone el reto de la cobertura, o sea, literalmente, millones de estudiantes; empero, esto no la hace una revolución educativa –o no todavía– a no ser que traiga la transformación de dos aspectos cruciales: (1) la racionalidad del proceso de enseñanza-aprendizaje; y, (2) la praxis de la relación nuclear entre maestro y alumno. Si así fuera, estaríamos ante un cambio de paradigma en el campo de la educación masiva, porque obligaría a la necesidad de construir una nueva concepción y praxis de la Comunicación Educativa. Paulo Freire nos dejó una expresión extraordinaria que hoy nos viene muy a modo: “la educación es comunicación, es diálogo, en la medida en que no es transferencia del saber, sino un encuentro de sujetos interlocutores”. Seguiremos…

Políticas públicas y Epidemias (tercera y última parte)

A la cooperación gobierno-ciudadanos, fundamental para afrontar una epidemia transformada en pandemia como la del Covid-19, a manera de estrategia de colaboración humana concertada que evita acciones gubernamentales verticales y apuesta por una mayor horizontalidad ciudadana, suele ubicársele bajo el calificativo de gobernanza, destacando en ésta la capacidad de organización institucional pública para sumar activamente la participación de la población. El concepto es absolutamente pertinente en el diseño de políticas públicas y ante la enfermedad mundial de este momento, con brotes y rebrotes, que ha puesto a prueba a todos los gobiernos del orbe. Gobernar por políticas públicas es un modelo teórico-práctico proveniente del mundo anglosajón, que arranca en la década de los 50´s del siglo pasado, como resultado de los efectos catastróficos de la posguerra, cuya evaluación obligó, sobre todo a los EUA, a planificar la acción pública de gobierno en contextos nacionales, que con el tiempo derivaría hacia conjuntos subnacionales específicos. En nuestro país y en los estados de la República, el modelo asumiría un sentido paradigmático plasmado en la constitución federal y en la de las entidades federativas, que eso son los conocidos planes de desarrollo nacional o estatales, y los de orden municipal. Dentro de ellos, se abriría un espacio para las medidas de emergencia ante contingencias de origen y expresión imprevisible por cuanto a su forma y materialidad, expresados en disposiciones legales específicas, como las que hemos descrito en nuestras colaboraciones anteriores, concretamente en el rubro de las enfermedades infecto contagiosas.

Se trata de la planeación de la actividad ordinaria y de la actividad extraordinaria, ni más ni menos, mediante orientaciones simbólicas (declarativas) o materiales (problemática específica), racionales (preceptivas y metódicas) o incrementales (mejorando modelos previos), distributivas (con igualdad) o redistributivas (con equidad). Por supuesto, estos criterios son compartidos, y las políticas públicas se fundan en una combinación de características que se organizan en torno a la predominancia de alguno de ellos. En cualquier caso, trátase de abordar lo ordinario desde una perspectiva global y de atender lo extraordinario mediante una visión emergente. Empero, ningún modelo es infalible: ni lo ordinario se resuelve a plenitud, ni lo extraordinario se soluciona en su totalidad. Este es el desiderátum de todo gobierno. Ante esta realidad de todos los gobiernos del mundo, la praxis ha mostrado que las mejores acciones públicas son las que incorporan en mayor medida la participación ciudadana. Gobierno y ciudadanos, organizados mediante medidas materiales específicas, colaborativas y colectivas, son, ante emergencias epidémicas o pandémicas, la única medida exitosa de “vacunación social”. La dimensión de la emergencia define la dimensión de la gobernanza. No hay soluciones mágicas, solo soluciones humanas posibles. Simple: si no entendemos o no acatamos recomendaciones de aislamiento (sana distancia), suspensión de actividades (laborales o escolares), de higiene (desinfectantes, cubrebocas y mascarillas), al tiempo de una intensa campaña de comunicación y asistencia gubernamental ordenada y concertada entre todos los órdenes nacionales y subnacionales, no habrá contención posible efectiva, en lo que llega la vacuna de laboratorio. Esta es la realidad.

Políticas públicas y Epidemias (segunda parte)

Si hay un estribillo muy usado -o muy desgastado, según se vea- es el relativo a las consecuencias negativas por motivo de la ocurrencia de fenómenos naturales (sismos, eventos meteorológicos ciclónicos o pluviales, epidemias de vector biológico no humano) o de aquellos producidos por nosotros los humanos (deforestación, sobreexplotación de ríos y mantos acuíferos, caza indiscriminada de especies animales diversas); y, así, se dice que sus efectos son de carácter “político, económico y social”, todo para afirmar que, según la magnitud del fenómeno, sus alcances pueden ser de plano desastrosos o catastróficos, de acuerdo a su ubicación en el espacio y en el tiempo. Sin embargo, en el caso del Covid-19, como fenómeno pandémico inicialmente natural, el “estribillo” resulta diametralmente cierto: aplica con toda su intensidad en el tiempo y la geografía que nos interesa aquí y hoy.

En este momento, el conocimiento especializado o intuitivo existente nos informa de la realidad afectada por esta enfermedad que da pie a una economía deprimida, en todas partes, con desempleo, disminución de la actividad comercial, baja en la producción de bienes y servicios, así como mengua de los ingresos fiscales que, a su vez, trae consigo la afectación del gasto público y de la inversión pública (obra pública, sobre todo). Las consecuencias son tan complicadas como las causas. En la circunstancia mundial del Covid-19 concurre una complejidad de elementos y situaciones en las que suelen destacar dos que tienden a ubicarse así: (1) de coordinación o colaboración, por cuanto a la acción gubernamental; o, (2) de oposición y crítica, que generalmente corre a cargo de la acción ciudadana; pero, en cualquier caso, se observan como si ambas acciones fueren separables para resolver el fenómeno calamitoso, y como si no se necesitara una mixtura de esas dos acciones.

Aunque analíticamente sea factible examinar uno u otro, la situación de ambos elementos es de franca simultaneidad y reciprocidad. ¿puede uno solo de ellos resolver el problema pandémico de contagio y muerte? Definitivamente, no. Ni el ritual político más antiguo o el protocolo burocrático más moderno y eficiente, puede hacer que la sola acción de gobierno solucione el problema, aun cuando éste diere a conocer causas y efectos, peligros y consecuencias, y medidas emergentes y responsabilidades de las instituciones públicas encargadas de la inmediatez de la emergencia. De hecho, ya todos los gobiernos de los países agrupados en la ONU y en la OMS han hecho esto, al tamaño de sus correspondientes capacidades; pero ninguno ha podido solucionar el problema por sí mismo, porque le hace falta el complemento representado por la acción ciudadana, que no es controlable simplemente por la fuerza, sino por la persuasión, es decir, por la capacidad púbica de decirle la verdad para convencer y movilizar mayoritariamente a la población en el sentido de orientar el esfuerzo colectivo hacia medidas y acciones efectivas con el fin actualizar la “vacuna social” de la cooperación comunitaria. El tema asusta por su sencillez: o nos ponemos de acuerdo, o admitimos que mucha gente morirá, si se niega la realidad inevitable de que la cooperación gobierno-ciudadanos es invaluable para afrontar una enfermedad que no se resuelve por expresiones o críticas políticas, sino mediante la colaboración humana en su más amplio sentido. De acuerdo.