Nueva Administración Pública

El exministro de la Suprema Corte de Justicia, don Sergio Valls Hernández, administrativista consumado de reconocida memoria (q.e.p.d.), en coautoría con don Carlos Matute González, nos legó una magnífica obra, denominada “Nuevo Derecho Administrativo”, cuya más reciente edición (5ª, diciembre de 2017) actualiza información sustantiva. Destaca en esta muy útil colaboración, el concepto de nueva administración pública que admite aspectos formales (jurídicos) y materiales (político-sociológicos) y que abandona las antiguas nociones predominantemente normativistas o, en el otro extremo, excesivamente realistas, para proponer un equilibrio que se nutre de teoría y praxis; animado, a su vez, por la incorporación de consideraciones diversas, dada la inclusión del debate y explicación del Sistema Nacional Anticorrupción que, por sí mismo, ya resulta una valiosa contribución.

La administración pública sería, así, un ente complejo y dinámico, integrado por normas, personas e instituciones, con propósitos de servicio público en pro de fines tanto generales como específicos, fundamentales para la convivencia de una colectividad de personas, mediante acciones racionales y coherentes de gobierno. Pero una “nueva administración pública” significa un esfuerzo por romper inercias burocráticas que vuelven retardatoria la acción de gobierno y de la autoridad administrativa; esto es, implica una “nueva gobernación” o “nueva gestión pública” orientada hacia un “bienestar social sostenible en el largo plazo”, donde la nueva forma de gobernar -o, si se quiere, de administrar- tiene que ver con la incorporación de valoraciones sociales sobre equidad y participación social, antes soslayadas, para entender la realización de los fines colectivos bajo principios de eficacia (cumplimiento de metas) y eficiencia (con ahorros de tiempo y de dinero).

Ya no se trata ahora de simples gobiernos de mando y control, que derivan en administraciones autoritarias, verticales o impositivas, por decir lo menos; sino de gobiernos de dirección y de coordinación que incorporan a la sociedad (instituciones civiles, organismos no gubernamentales, grupos de interés, actores y representantes sociales, participación académica, cámaras de comercio e industriales y, en fin, franjas sociales activas que no pertenecen a las tradicionales estructuras gubernamentales), para una toma de decisiones más horizontales y consensuadas. En efecto, si antes se pensaba que era suficiente que un gobierno se legitimara en las urnas electorales, ahora se asume que la elección solo da un rasgo de legalidad, pero no necesariamente de legitimidad, pues ésta se gana en el quehacer diario de un gobierno que decide actuar en un plano de igualdad con la sociedad, y no de superioridad. Gobernar a la “antigua” es derroche de recursos por meros actos voluntaristas y unilaterales de quien toma decisiones públicas; gobernar “hoy” es hacer un uso racional de los recursos a disposición, con una estrategia de incorporación social de las personas a quienes se dirigen los beneficios colectivos, mediante políticas públicas incluyentes que deben empezar por permitir la participación social en la toma de decisiones, desde el principio de la gestión, del diseño, del programa, del servicio público, de la obra, desde la planeación misma, para no hacer del ciudadano un simple espectador; porque un “nuevo gobierno” o una “nueva administración” considera al ciudadano como un sujeto y no como simple objeto o cosa. Bien.

Táctica Legislativa (4ª y última parte)

La táctica o estrategia legislativa de hoy día atraviesa por el cálculo político de dos cuestiones torales inseparables: una normativa y otra numérica. De la normativa habría que decir que parte del examen jurídico de la organización (estructura) y funcionamiento (atribuciones) de los órganos interiores de los congresos, tanto de los que ejercen el gobierno efectivo (Mesa Directiva y Junta de Coordinación Política) como de los que ejercen competencias específicas (comisiones y comités legislativos de funcionamiento permanente), si aplicamos las denominaciones que se usan en el Congreso Federal Mexicano o en varios Congresos Estatales, pues se trata ni más ni menos que del mando para ejercer las capacidades de dirección política, de dictamen legislativo y de control, fiscalización y enjuiciamiento, respecto de la acción de gobierno (dependencias y entidades de la administración pública, y organismos autónomos de Estado) o de las personas (para el cuidado y protección de derechos humanos). Por cuanto a la cuestión numérica, se trata de la cantidad de escaños (diputaciones) que tiene cada partido político para: primero, integrar el equivalente grupo parlamentario o legislativo, compuesto por los legisladores de un mismo partido o coalición, como acaba de suceder en el orden federal; segundo, lograr el control y ejercicio de los órganos de gobierno arriba señalados (Mesa y Junta), para determinar los asuntos prioritarios del orden del día de las sesiones plenarias del congreso, los trabajos legislativos y la agenda legislativa en su conjunto. Así, normas legislativas y números parlamentarios son cruciales.

Por ejemplo, en ambas Cámaras Legislativas del Congreso Federal eso fue exactamente lo que pasó, porque el predominio político de un grupo parlamentario requiere pasar por la cifra “mágica” de agrupar al menos 251 (de 500) Diputados o de 65 (de 128) Senadores, que da las condiciones necesarias de quórum legal para sesionar constitucionalmente en forma mayoritaria y, así, integrar los órganos legislativos mencionados, dado que las comisiones y comités reproducen en su interior la proporción con que cada grupo parlamentario participa en el 100% de miembros de cada Cámara. Y, en efecto, la normativa parlamentaria interna está elaborada para que la centenaria “regla de oro de las mayorías” sea una realidad político-legislativa que define, mundialmente, en las democracias occidentales, la conducción de las asambleas deliberantes.

Esa es la razón por la cual, en los Estados de la República Mexicana, las normas y los números también son definitivos para el funcionamiento de sus respectivos congresos (compuestos de una sola cámara), con sus particularidades o peculiaridades para formar cifras “mágicas”, como las siguientes: (1) un mínimo de Diputados para declarar la formación de un grupo legislativo o parlamentario; (2) formado el grupo, un mínimo de integrantes para asumir predominio en los órganos legislativos y para dar el quórum legal por sí mismo (mitad más uno del total de legisladores); y, (3) fundado en las normas y números comentados, capacidad negociadora para lograr mayorías calificadas de dos terceras partes del total, que requieren de, al menos, el acuerdo básico de dos grupos parlamentarios para aprobar reformas o nombramientos constitucionales. Complicado ¿No?

Táctica Legislativa (3ª parte)

Hoy día, las asambleas políticas -parlamentos en Europa o congresos en América- se desenvuelven al cobijo de la normativa interior que aprueban para sí mismas, sin intervención de ningún otro poder (Ejecutivo o Judicial), bajo el nombre de reglamento (manteniendo un concepto doblemente centenario y predominante en este campo) o de ley (asimilándose a la diferencia que actualmente se hace entre ley y reglamento). En efecto, dado el desarrollo que desde el siglo XIX y, sobre todo, en el siglo XX, tuvo el sistema de partidos políticos (actualmente, entidades de interés público) y de los grupos parlamentarios (agrupación de diputados al interior de las asambleas, según su afiliación de partido), la propia táctica legislativa se ha ampliado más allá de la realidad de la normativa interior que regula aquellos aspectos de los que Bentham dio cuenta hace más de doscientos años -orden del día; atribuciones y funciones del Presidente del Congreso; el proceso legislativo de presentación de iniciativas, lecturas de proyectos de ley y ulterior promulgación de decretos; quórum, sesiones, debates y votaciones. Ahora los parlamentos y congresos tienen una función no sólo legislativa (creación de leyes), sino también funciones más amplias de representación política (posicionamientos, exhortos, denuncia, crítica, interpelaciones y enjuiciamiento de las acciones del gobierno y sus servidores públicos), de control (presupuestario, rendición de cuentas públicas, e investigación de empresas públicas), y de gestión (trámite o solicitud directa ante secretarías u oficinas gubernamentales diversas, para la prestación de bienes y servicios públicos en beneficio de sus electores). Y no son las únicas funciones que detallan politólogos y juristas. Duverger habla de los poderes de los parlamentos occidentales: de delimitación; de control; o de reivindicación y de oposición. La Palombara distingue cinco funcione: legislativa; de representación; de expresión de conflictos de intereses; de socialización y educación políticas; y de vigilancia, supervisión e investigación. Y Santaolalla señala las funciones siguientes: legislativa; financiera y presupuestaria; de control; de dirección política; jurisdiccional; y de expresión o representación.

Además de que las asambleas políticas desarrollan normalmente las funciones mencionadas a través de su sistema interior de comisiones o comités, como órganos técnicos de deliberación y dictamen que asumen la condición de instrumentos con competencias específicas, también existe el poder de investigación o encuesta que consiste en el ejercicio de una facultad extraordinaria de control, fiscalización, supervisión e instrumento para obtener información sobre las acciones del gobierno. El uso de esta atribución parte de la apreciación fundamental de que, en casos concretos de interés público, puede el Poder Legislativo ejercer una facultad extraordinaria de control sobre el Poder Ejecutivo, debido a la necesidad de investigar acerca de acciones específicas del gobierno, cuyo correcto desempeño se estima conveniente conocer, dada su importancia sustantiva, estratégica, económica o de impacto social relevante. Por eso la táctica legislativa actual atraviesa, de forma estratégica, por la identificación, distribución y control de las principales comisiones y comités legislativos y, sobremanera, de los órganos de gobierno interior que en nuestro país se conocen como: Mesa Directiva y Junta de Coordinación Política…Seguiremos.

Táctica Legislativa (2ª parte)

Después de los trabajos pioneros de Bentham, orientados hacia la normación de la vida interior de los parlamentos o congresos, se debe a Thomas Jefferson la publicación del Manual del Derecho Parlamentario (1827) -publicado con motivo de su experiencia como Vicepresidente de los Estados Unidos de América y, por esa razón, simultáneamente Presidente del Senado de su país- consistente en un resumen y adaptación de las reglas observadas en el parlamento inglés de su época, explicando, además, las razones que lo llevaron a elaborar su texto: “un cuerpo legislativo que debe tratar los negocios con ciertas formalidades, confiere a cada uno de los brazos del mismo la facultad de determinar por reglamentos las que han de observarse en sus respectivas deliberaciones. En su consecuencia adoptó el senado diferentes reglas para su propia dirección; pero viendo que no se podían aplicar sino a un corto número de casos, dejó a su presidente el poder de decidir sin apelación ni discusión todas las cuestiones de orden que ocurriesen y no estuviesen previstas en aquellas. Armado el presidente de una autoridad tan extendida y arbitraria puede tener el mayor influjo en los debates y decisiones de la asamblea, y está por lo mismo en la obligación de no ejercerla sino con toda la madurez posible, debiendo penetrarse de la necesidad de recurrir en su aplicación a algunos principios conocidos y a un sistema de reglas fijas para no hallarse jamás en el caso de seguir sus inclinaciones o caprichos, y dar lugar a acusaciones justas”.

Pasar de la lectura de la “Lógica Parlamentaria” de Hamilton a la de las “Tácticas Legislativas” de Bentham y, de ahí, al “Derecho Parlamentario” de Jefferson, constituye una acción obligada a la hora de conocer los antecedentes sobre el funcionamiento de las asambleas políticas en el mundo, con el fin de ubicarse en el estudio del reglamento interno de los cuerpos legislativos como instrumento jurídico-político para regular los procedimientos, inmunidades y privilegios parlamentarios, en complemento de las normas constitucionales de cada caso, cuyas primeras cuestiones se relacionaron con el sistema de inmunidades y privilegios de los parlamentarios, protección de la independencia del órgano legislativo y su función deliberativa en conjunto, así como mantener a salvo a los legisladores de presiones políticas externas o intentos de corrupción, de lo que derivó, por ejemplo, la necesidad de establecer retribuciones para los miembros de las Cámaras que desalentaran la cooptación de su voto.

Así, desde el siglo XIX podemos encontrar líneas definidas que otorgaban, ciertamente, un sentido de novedad, pero también de claridad a este campo. No obstante, el inicial desconocimiento sobre dicha materia y su ausencia de denominación, llevaron a los parlamentarios de la época a darle, casi por sentido común, el nombre de reglamento, pues la razón práctica y sencilla para adoptar esta denominación no fue más que su natural significado gramatical: conjunto de reglas. Hoy día se considera al Derecho Parlamentario como una rama del Derecho Constitucional, relativo al estudio del conjunto de normas concernientes a los Parlamentos o Congresos, a la caracterización de sus funciones sustantivas y al conocimiento de sus relaciones con otros órganos estatales, donde, además, la costumbre y prácticas parlamentarias interiores han adquirido notable relevancia hasta la actualidad. Seguiremos…