Servicio Público

Nuestra Ley Fundamental y la legislación derivada han hecho suyo el concepto de servicio público proveniente de la teoría público-administrativa francesa, en particular imperante desde la primera mitad del siglo XX en el Derecho Positivo Mexicano y, sobre todo en la segunda cincuentena, cuando esa doctrina se fue traduciendo en leyes y decretos de diversa índole. En efecto, en el ámbito jurídico, indudablemente, somos tributarios de la llamada “Escuela de Servicio Público”, donde tienen cabida las opiniones de Duguit, Jèze y Bonnard, así como su debate interior, y la evolucionada crítica de autores como Hauriou, Díez, Olivera Toro y, entre nosotros, Serra, Fraga y Acosta Romero, imbuidos de la dinámica de crecimiento y ampliación del fenómeno administrativo sucedido con posterioridad a las consideraciones de la escuela original.

Desde entonces, se estima que, en la caracterización del servicio público, al menos, concurren ciertos elementos ineludibles: persigue fines comunitarios o colectivos; es gratuito o responde a precios unitarios y uniformes; supone un fin de interés público o general, y constituye una prestación que requiere previa organización y competencia del Estado, para desplegar los actos y procedimientos que dan formalidad, materialidad y cauce a su realización. El solo examen del plano constitucional mexicano exhibe hasta qué punto fue adoptado este modelo administrativo, porque nuestra Constitución Federal incorpora estas características y consideraciones, por ejemplo, en Educación (art. 3, fracc. VIII); radiodifusión y telecomunicaciones (art. 6°, Apartado B); emolumentos (art. 13); propiedad originaria de la Nación y actividades del Estado en materia eléctrica, petróleo, minerales y diversas sustancias naturales (arts. 25, 27 y 28); en materia de contribuciones (Art. 73, fracc. XXIX); funciones del Municipio (Art. 115); convenios entre federación, estados o municipios (Art. 116, fracc. VII); funciones de la Ciudad de México (Art. 122); e, incluso, en materia laboral para evitar la afectación de los servicios públicos (Art. 123). La expresión es utilizada no menos de treinta veces en la Constitución Federal, con el sentido antes comentado.

Ahora bien, en nuestra entrega anterior referimos al concepto de “responsabilidad” y, si lo unimos al de “servicio público”, de la correlación de ambos conceptos cobra sustancia el agente identificador en el que concurren ambas sustantividades, es decir, el “servidor público”, en su doble consideración de órgano y de agente, cuya diferencia competencial se deposita en un cuarto concepto, denominado “autoridad”. En efecto, “el “servidor público” se manifiesta como órgano o agente del Estado (y, en el extremo, como autoridad), al desempeñar cualquiera de las funciones estatales en que se externa su actuación. Al caso, la Constitución Federal establece ahora, en su Título Cuarto, un régimen de responsabilidades, faltas administrativas graves o hechos de corrupción (y la vinculación posible de particulares), así como la responsabilidad Patrimonial del Estado, que se ha venido construyendo realmente desde el año de 1983-84, mediante un gradualismo reformador, incorporando y ampliando las hipótesis y consecuencias de la responsabilidad en el servicio público, tanto en sede administrativa como judicial, estableciendo el control interno (contralorías) y externo (fiscalizadoras) para sustentar el sistema nacional anticorrupción. Bien.

Responsabilidad

Complejo concepto, de significado polisémico y múltiples aristas; si se piensa en su generalidad, se traduce en obligatoriedad de cumplir ciertos principios, costumbres, compromisos, promesas, pactos o leyes. Por ello, su definición más amplia proviene del ámbito ético o moral, en el marco de la teoría de los deberes que derivan de nuestra condición humana, objetivada en la conducta o comportamiento que desplegamos en nuestro vivir de cada día, en el conjunto de las relaciones humanas comunitarias, colectivas o sociales.

Y si atendemos a su especificidad, habremos de observar las puntillosas previsiones que, por ejemplo, marca el derecho punitivo al introducir precisión en las conductas pasivas o activas que actuamos las personas, fuertemente implicadas con la creación de normas imperativas que disponen el comportamiento lícito, o su contrario: el ilícito o antijurídico y, en el extremo, el delito como expresión de contraconductas sociales.

Ahora bien, es indudable que la responsabilidad supone un acto volitivo y racional cuya manifestación resulta un producto de la libre decisión, es decir, de la Libertad. Pensarlo de otro modo haría de la responsabilidad un concepto hueco, porque sólo es responsable el que es libre de decidir frente a sus congéneres y ante sí mismo, fundado en una idea del Bien. Podríamos decir, entonces, que la responsabilidad es una manifestación de la libertad, sin duda, pero sujeta a la existencia de una cauda de valores.

Bajo esta idea general, el concepto encuentra especificidad en diferentes materias. Desde la que se observa en el ámbito de las “buenas costumbres” o reglas del trato social, hasta aquellas basadas en la fe religiosa (el conocido cargo de conciencia) y las de sentido absolutamente jurídico penal (como resultado de sentencias e imposición de sanciones).

Entre estos polos, existirían, también, responsabilidades políticas y cívicas. Unas relacionadas con el ejercicio de cargos o encargos públicos, y otras con el ejercicio de la ciudadanía (por ejemplo, desde el acatamiento de la señalética urbana hasta el voto popular).

Con mucho, ha sido en la Ciencia Jurídica donde el concepto de responsabilidad ha resultado fundamental para la construcción de andamiajes (ordenamientos o instituciones jurídicas) respecto de diversas obligaciones, dando pie a la idea de responsabilidad civil (entre particulares), administrativa (de la autoridad) o penal (de particulares y de autoridades).

Cuando decimos que debemos respeto a nuestros padres o a la ley, estamos admitiendo que no hacerlo es “causa de responsabilidad” por incumplimiento de un deber (o varios) que social y jurídicamente se estima valioso, con acentuación de notas de civilidad y convivencia humana, encaminadas a permitir la vida gregaria, y a facilitarla y apreciarla como alternativa de vida. Por tanto, la responsabilidad no es un fin en sí mismo, sino una condición o medio para la realización de fines valiosos; un método de vida; una elección de la voluntad; y una decisión racional. Todo, en buena medida correlacionado, hace que la responsabilidad exista en el mundo del “deber ser”, mas no en el mundo natural físico o biológico. Por tanto, la responsabilidad tiene un carácter estructural que, objetivamente, se erige por encima de los meros actos de fuerza o de las relaciones descarnadas de poder y se liga, ineluctablemente, con el concepto de Justicia. Sin duda, ¿no?

A manera de conclusión: Veracruz ¿constitución nueva o reformada?

Ambas cosas. Veamos. El Mtro. Elisur Arteaga ha comentado en su “Derecho Constitucional” que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 1824, es formalmente el documento primigenio, porque la nación se constituyó como Estado (Nación-Estado, para ser más precisos), en el acto constituyente de ese año. Empero, todo lo demás ha sido materialidad nueva. Es decir, la realidad política y social cambiante en el largo tiempo ha producido ajustes constitucionales por dos vías: predominantemente, por ruptura del orden establecido (hasta el año de 1917) y, añadidamente, por la reformabilidad extensa que ha vivido el texto original del cual sobreviven pocos artículos sin cambio. En la página electrónica de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión de nuestro país, se pueden advertir apreciaciones básicas que indican la idea de razonar con juicio amplio el fenómeno constitucional de nuestro tiempo, sea como expresión vasta de una lógica de poder reglado y de tendencia mundial innegable (que va desde lo meramente literario o ideal, hasta la meta de un constitucionalismo real sujeto a criterios de verificación); sea como fenómeno político-jurídico específico en espacios y tiempos definidos, como podría ser el examen de la constitución concreta de algún país. En efecto, la constitución federal posee 136 artículos, pero la suma del conjunto de modificaciones que se le han efectuado desde 1917 a la fecha, supera los 700 decretos; y varios de los artículos modificados por reforma, adición o derogación, lo han sido hasta por doce o trece ocasiones.

Y esto se computa así, porque la Constitución de 1917 realmente fue presentada al Constituyente de Querétaro como proyecto de reformas a la Constitución de 1857. Por eso el Mtro. Arteaga, como otros distinguidos constitucionalistas mexicanos, sostiene que, en la forma, desde 1824 hemos vivido procesos amplios de modificación integral en 1836, 1857 y 1917, por citar los más significativos y, por tanto, en el extremo, vivimos bajo la tutela de la constitución federal de 1824, reformada varias veces. Por otra parte, aunque es posible seguir el hilo e historia de la letra de los artículos constitucionales federales vigentes -o, al menos, relacionarlos con antecedentes jurídicos mediata o inmediatamente pretéritos- vivimos bajo la interpretación y aplicación de normas constitucionales recreadas, de cuando en cuando, para ajustarlas a nuestros tiempos. La pregunta vale: ¿se trata de vino nuevo en viejos odres? Como reza un aforismo jurídico: si lo accesorio sigue la suerte de lo principal, entonces, en Veracruz, vivimos bajo el manto de la constitución de 1825 múltiplemente reformada, y su último cambio integral sería el del año 2000, exactamente acorde a los tiempos nacionales marcados por la Constitución Federal, cuyos artículos 1°, 3°, 39, 41, 115, 116, 124 y 136, entre los más significativos, son las decisiones fundamentales que marcan los límites de la reformabilidad constitucional local en todas las entidades federativas de nuestro país. Luego entonces ¿qué se conmemora el 4 de febrero de 2020? Pues la adopción histórico-social, en Veracruz, de una vida sujeta a cánones jurídico-constitucionales; al tiempo de una revivificación de su texto, ocurrida en el año 2000, para mantener vigente el pacto social de nuestros antecesores, conjuntamente con la decisión fundamental (Schmitt), programática (Loewenstein) y dialéctica (Heller), de mantener en estrecha cercanía la normalidad (realidad) y la normatividad (leyes) de nuestro país y de sus partes integrantes, acorde a una reciprocidad inevitable. Como dijo alguna vez el extraordinario abogado-historiador mexicano, don Edmundo O´Gorman: para un pueblo, conmemorar no sólo es bueno, sino necesario, con el fin de saber de dónde venimos, conocer dónde estamos hoy, y proyectarnos en el futuro con identidad propia: Feliz conmemoración de los veinte años de vida de la Constitución de Veracruz del año 2000.

La Constitución de Veracruz: Teoría y praxis (IV)

La enumeración de los diecisiete avances contenidos en la Constitución de Veracruz del año 2000, se puede complementar con la enunciación siguiente:

18.- Se incorporaron las más recientes reformas constitucionales federales de ese entonces.

19.- Se estableció expresamente de que el manejo de las finanzas del Estado deberá apegarse a un estricto balance presupuestal, donde el nivel de gasto sea igual o menor al de los ingresos (artículo 72).

20.- Asimismo, en el catálogo de servidores públicos susceptibles de ser sujetos de juicio político, se incluyó desde entonces al Gobernador del Estado (artículos 76 y 77).

21.- Se estableció el Capítulo -antes inexistente- relativo a la Supremacía de la Constitución, para determinar expresamente que la Constitución y las Leyes federales, los tratados internacionales, la Constitución de Veracruz y las leyes que de ella emanen serán ley suprema en el Estado (artículo 80), y

22.- Finalmente, se determinó que la Constitución podría ser reformada en todo o en parte, mediante un procedimiento que abarcara y obliga a dos períodos de sesiones ordinarias del Congreso, y a referendo obligatorio para la reforma o derogación total de las disposiciones contenidas en la misma (artículo 84).

Del año 2000 a la fecha, la Constitución de Veracruz ha vivido varias modificaciones: unas necesarias y otras de carácter superfluo, haciendo evidente, una vez más, la reformabilidad propia de los textos constitucionales en los países de derecho escrito. La reformabilidad debe entenderse como una actitud de examen crítico, en su triple significado de identificación de los textos susceptibles de error, de proposición de enmiendas necesarias, y de reglamentación de nuevos hechos sociales pertinentes allí donde la normativa constitucional vigente no diga nada; y la constitución veracruzana no está exento de ello.

El punto central no es este, sino la realidad de su necesidad social y su derrotero técnico jurídico a la hora de impulsar reformas constitucionales, cuyo procedimiento enfrenta siempre dificultades que pasan por el desconocimiento, trivialidad o gramaticalismo que deforma la constitucionalidad en vigor, y afecta las acciones de análisis objetivo de la normalidad para su ulterior conversión en normatividad positiva. Hoy día existe la idea común de que la constitución es la ley fundamental de un país, un pueblo o una nación, que de manera escrita establece los derechos de las personas y organiza el gobierno.

En este sentido, el constitucionalismo es una línea de pensamiento político, expresado por cauces jurídicos, que postula el acotamiento o fijación de límites al ejercicio del poder público, al tiempo de establecer como núcleo superior e impenetrable a los derechos humanos frente a cualquier conducta arbitraria de la autoridad. Y como esto se logra mediante el consentimiento social expresado en un pacto político escrito, entonces el constitucionalismo, como aspiración y método político social, tiene al instrumento constitución como su objeto, dado que en él colma el fin que persigue de instaurar las fronteras del poder público instituido frente a las personas… Seguiremos.

La Constitución de Veracruz: Teoría y praxis (III)

Continuando con las dos entregas previas y siguiendo la enumeración en ellas enunciada, la Constitución de Veracruz del año 2000 también incorporó los avances siguientes:

11.- Se estableció como requisito para ser Secretario del Despacho o titular de alguna entidad de la administración pública descentralizada, ser veracruzano y contar con título profesional, con lo que se dio asiento constitucional a la ley que regulara el servicio público de carrera (artículo 50).

12.- Se estableció la posibilidad de impugnar por la vía jurisdiccional las resoluciones del ministerio público sobre la reserva la averiguación previa (hoy, carpeta de investigación), el no ejercicio de la acción penal y su desistimiento (Art. 52). Pero, además, se introdujo mayor legitimidad en la designación del Procurador General de Justicia para que su nombramiento requiriera la ratificación de la mayoría calificada de las dos terceras partes de los integrantes del Congreso (Arts. 33 fracc. XX, y 53)

13.- Se depositó el Poder Judicial en el Tribunal Superior de Justicia, en el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en el Tribunal de Conciliación y Arbitraje, y en los demás juzgados que señalara la ley orgánica de ese Poder; y se ampliaron sus facultades a efecto de que, además de aplicar las leyes del fuero común y las del fuero federal en jurisdicción concurrente, garantizara la supremacía constitucional mediante su interpretación, anulara las leyes o decretos contrarios a ella y determinara precedentes obligatorios que vincularan a las autoridades del Estado (artículos 55 y 56).

14.- Se previó que los magistrados, para aspirar al nombramiento, contaran preferentemente con estudios de postgrado, experiencia profesional de cinco años o experiencia en la judicatura, y que durarán en el cargo diez años improrrogables (artículos 58 y 59). En los artículos 33 fracción XIX y 59 se estableció un esquema distinto al previsto en el orden federal, puesto que el Gobernador tiene facultad de proponer, pero la atribución de nombrar es exclusiva del Poder Legislativo e, incluso, la mayoría calificada requerida se llevó a dos terceras partes de la totalidad de los integrantes del Congreso, y no de los presentes, sin que el Gobernador pudiera variar la decisión parlamentaria en forma alguna.

15.- El Consejo de la Judicatura se convirtió en el órgano interno encargado de la administración y vigilancia del Poder Judicial, en analogía con la reforma constitucional federal en la materia de ese tiempo (artículo 62).

16.- Se creó el Pleno del Tribunal Superior de Justicia conformado por su Presidente, y los respectivos Presidentes de las salas que lo integran (artículo 57); con lo que se estableció el sistema de salas en el Poder Judicial, entre las que destacó la “Sala Constitucional” del Tribunal Superior de Justicia y, para el control de la legalidad en materia electoral, se previó una “Sala Electoral” de actuación permanente.

17.- Se creó el Juicio de Protección de los Derechos Humanos que el pueblo de Veracruz se reserve, y las acciones de controversia constitucional, de inconstitucionalidad y de omisión legislativa, como atribuciones sustantivas del Poder Judicial, sin precedente en la historia constitucional del Estado de Veracruz (artículos 4, 64 y 65) ni en la de las entidades federativas de la época …Seguiremos

La Constitución de Veracruz: Teoría y praxis (II)

En la entrega anterior empezamos a mencionar algunos de los avances más significativos que incorporó la nueva Constitución de Veracruz en el año 2000. En continuidad de los dos primeros anotados (1. Formas de participación de democracia semidirecta: plebiscito y referendo; 2 Incorporación del apartado dogmático constitucional bajo el nombre de Derechos Humanos), podemos añadir los siguientes:

3.- Se garantizó el derecho de petición ciudadana al obligar a la autoridad a dar respuesta escrita, motivada y fundada, en un plazo no mayor de 45 días hábiles, lapso menor al fijado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Este derecho que se amplió al establecer la base constitucional de que, ante el silencio de la autoridad administrativa, la respuesta a la petición se considere en sentido afirmativo en los casos que así lo señalen las leyes (art. 7).

4.- Otorgamiento del derecho de acción popular a los individuos para la preservación, restauración y equilibrio del ambiente (art. 8).

5.- Se estableció, sin limitación alguna, que la educación que impartan el Estado y los Municipios siempre será gratuita, lo que abarca desde la educación preescolar a la de postgrado; y se fortaleció el sistema educativo estatal y se elevó a rango constitucional la autonomía de la Universidad Veracruzana (art. 10)

6.- Se restituyó la denominación de “Congreso del Estado” al órgano legislativo (art. 20); asimismo, se redimensionó su composición al introducir porcentajes (60% diputados de mayoría relativa; 40% diputados de representación proporcional), y se moderó notablemente la sobrerrepresentación política del partido que resultara mayoritario, en respeto a la resolución de efectos generales que sobre esta materia dictó la Suprema Corte de Justicia de la Nación en su momento (art. 21).

7.- Además de la facultad implícita de legislar en todo lo que sea necesario al régimen interior y al bienestar del Estado, el Congreso podrá expresamente hacerlo en materia de: educación, cultura y deporte, aguas y vías de comunicación de jurisdicción local, bienes, salud y asistencia social, de combate al alcoholismo, tabaquismo y drogadicción, de desarrollo social y comunitario, de protección al ambiente y restauración del equilibrio ecológico, de turismo, de desarrollo regional y urbano, de desarrollo agropecuario, forestal y pesquero, de comunicación social, de responsabilidades de los servidores públicos, de planeación del desarrollo económico y social (art. 33).

8.- Por cuanto al proceso legislativo, se otorgó derecho de iniciativa a diputados federales y senadores en funciones, electos en el territorio del Estado; a los organismos autónomos de Estado, en su ámbito de competencia; y a los ciudadanos del Estado, mediante iniciativa popular (art. 34).

9.- Se facultó al Poder Legislativo para que, una vez cumplidos los plazos y formalidades del proceso legislativo, en caso de que el Ejecutivo no ordenare la publicación de alguna ley o decreto aprobado, aquél pudiera ordenar la publicación directamente (art. 36).

10.- Con la finalidad de colmar la laguna de que adolecía la Constitución Local, en materia de representación del Estado en juicios de controversia constitucional, se hizo recaer la misma en el Gobernador del Estado (art. 49) …Seguiremos

La Constitución de Veracruz: Teoría y praxis (I)

En efecto, por cuanto al tema central sobre la posibilidad de poder reformar integralmente o no la Constitución de Veracruz, la Exposición de Motivos de la Iniciativa preparada por la Comisión del Poder Ejecutivo, lo explicó en estos términos:

“Actualmente, no existe duda alguna de que un órgano constituyente clásico tiene una legitimación y origen muy diferentes a los de un órgano constituido, siendo el primero generalmente producto de un rompimiento del orden legal y constitucional por vía violenta. Al respecto, la doctrina internacional admite dos posibilidades típicas: en tanto la alemana considera que el poder revisor de la Constitución no puede tocar las denominadas decisiones fundamentales de un Estado determinado; la doctrina francesa estima que el poder revisor de la Constitución, ante lo ilimitado de sus facultades, puede modificar las denominadas normas pétreas que, por ejemplo, algunas constituciones de Europa tienen.”

“La normatividad constitucional nacional participa de la segunda opción, puesto que no existen límites precisos para acotar los artículos o partes de una Constitución susceptibles de ser reformados, siendo posible teórica, doctrinal y jurídicamente que el poder revisor de una Constitución, sea éste federal o local, promulgue incluso una nueva bajo el previo y formal procedimiento de la correspondiente iniciativa que proponga un proyecto de reforma integral.”

“La Constitución veracruzana, al igual que la General de la República, establece un mecanismo ex profeso para modificar y reformar sus disposiciones, cuando está ausente la hipótesis de rompimiento, por vía de facto, del orden jurídico y social del Estado”. “Así, tanto en el ámbito federal como en el local, los correspondientes textos constitucionales incluyen un órgano y un procedimiento -diferentes y diferenciados de los constituidos-, para la revisión y modificación de las normas supremas, denominado comúnmente Constituyente Permanente o Poder Revisor de la Constitución” (Iniciativa, 13 de septiembre de 1999, Exposición de Motivos: p. XXIV). El resultado de todos los trabajos realizados y del proceso legislativo local, fue que el texto constitucional quedó integrado por 84 artículos.

Por supuesto, no sin razón la nueva constitucionalidad veracruzana fue reconocida -entonces y ahora- por un conjunto de innovaciones que se adelantaron en el tiempo a las que diez o más años después fueron incorporadas a la Constitución Federal.

Si tuviéramos que hacer un corte de los avances en el texto constitucional, para el momento justo que se vivía en el año 2000, se podrían resumir del modo siguiente:

1.- Reconocimiento de formas de participación de democracia semidirecta como el plebiscito y el referendo (arts. 2, 15, 16 y 17), a convocatoria del Congreso del Estado, el Gobernador o los municipios, en sus respectivos ámbitos de competencia.

2.- Adopción de la denominación más genérica y apropiada de Derechos Humanos para referirse a los derechos de los veracruzanos que, además de reiterar la vigencia de las garantías individuales federales, admite aquellos que se determinen por resolución judicial (art. 4); y expresamente otros como el derecho al honor, a la intimidad personal, familiar, al libre desarrollo de la personalidad, y el derecho a estar informados sobre las actividades que lleven a cabo sus representantes políticos (art. 6 y 15)…Seguiremos